ВЛАСТЬ – СОВЕТАМ. Джованни Аллегретти выступил в ЕУСПб
В последние годы по всему миру, включая Россию, наблюдается стремительное распространение программ вовлечения граждан в управление местным бюджетом. Их объединяет название «партиципаторное бюджетирование» (ПБ). Первый успешный опыт ПБ зафиксирован в далеком 1989 году в Порту-Алегри (Бразилия), а к 2018-му реализовано уже более семи тысяч программ на каждом континенте. Накопленный опыт и данные позволяют выявить основные модели партиципаторного бюджетирования, сравнить их особенности, сильные и слабые стороны. 10 сентября этому посвятил свое выступление в рамках семинара центра Res Publica один из ведущих мировых исследователей партиципаторных процессов Джованни Аллегретти, профессор университета Коимбры, Португалия и эксперт Всемирного банка по вопросам ПБ.
Выступление Аллегретти проясняет основные вопросы, возникающие при погружении в тему: почему партиципаторные процессы оказались особенно востребованы именно сейчас? И что может дать партиципаторное бюджетирование (ПБ)? Ответ на первый вопрос плавно переходит в ответ на второй. Вследствие экономического кризиса проявляются изъяны, игнорирование которых ранее было некритичным. Среди них сокращение финансирования муниципальных программ, неэффективное управление и рост недоверия к власти.
Например, в 2009 году, в итальянском Регионе Тоскана пик ПБ проектов пришелся на кризисный 2009 год, тогда их насчитывалось 150. Всего же за первые пять лет с 2008 по 2013 было подано 220 заявок на 13.1 млн. евро. Данные проекты затронули более двух миллионов человек (больше половины от общего числа граждан региона).
Можно предположить, что ПБ внедряется именно как инструмент борьбы с кризисом. Грамотная организация потоков граждан, среди которых целевые группы, панели случайно отобранных участников, активисты и эксперты, производит так называемую «коллективную мудрость» (integrated wisdom) и межличностное доверие. Как представляется, граждане, включенные в процесс распределения местного бюджета и в некоторых случаях участвующие в реализации проектов, более эффективно расходуют те небольшие средства, которые есть у муниципалитета.
Лавина неотрефлексированного опыта вовлечения граждан ставит новые задачи. Аллегретти указывает на то, что, с одной стороны, существует необходимость создания партиципаторной экосистемы, позволяющей упорядочить существующее разнообразие партиципаторных инструментов; с другой, важно развивать и масштабировать локальный опыт соучастия граждан на другие институциональные уровни и продолжать экспериментировать.
Распространение и развитие партиципаторного бюджетирования сопровождается усилением регулирования и отладкой механизмов, которые обеспечат воспроизводимость моделей ПБ. Данный процесс Аллегретти обозначил как институционализацию ПБ.
В разных странах процессы институционализации партисипаторных практик реализуются совершенно по-разному. Иногда случается так, что количество ПБ проектов гораздо больше, чем самих муниципалитетов, например, в Шотландии всего 32 муниципалитета, но 300 проектов ПБ. В Перу проект ПБ реализовали на национальном уровне. В Португалии действуют как национальный, так и региональные проекты, на которые еще накладываются другие партиципаторные инициативы. В разных регионах Италии действуют разные правила регулирования ПБ.
Аллегретти поделился результатами своего сравнительного межстранового исследования распространения партиципаторных практик на разных уровнях территориально-административной организации: от местных сельских общин или многоквартирных домов до уровня национального государства. Профессор представил результаты в виде простой теоретической модели. Институционализацию он разделил на два уровня. Первый относится к инструментам реализации ПБ, а второй к особенностям правовой регуляции.
В некоторых странах, например, в Перу, Доминиканской Республике, с некоторыми оговорками, в Кении и Индонезии вышестоящие административные органы накладывают на муниципалитеты обязательства работать с бюджетом по партиципаторной модели, и, при этом, не оказывают никакой поддержки в реализации. Другие кейсы указывают на более сложные модели внедрения ПБ. Например, в Португалии (программа OPP) ПБ внедряется как элемент самоуправления. Регион сам разрабатывает правила и испытывает их на себе. Кроме того, организация ПБ муниципалитетами может также стимулироваться вышестоящими административными органами, как, например, в итальянском Регионе Тоскана. А в Шотландии, Польше и итальянском Регионе Лацио действуют программы софинансирования проектов.
Второй уровень институционализации различает способы использования правил для регуляции и структурирования партиципаторной активности. Например, в Перу действует крайне громоздкая и негибкая система правил, которую трудно признать удачной. Более мягкие формы показывают себя лучше. Так, в итальянском регионе Тоскана участникам ПБ оставляют свободу действий, прописывая только общие принципы, цели и сроки. В разных регионах и странах правила комбинируются по-разному. Среди значимых различий Аллегретти также выделил критерии для внедрения стимулов и наград, создание среды подготовки кадров и структур мониторинга процессов ПБ.
ПБ — это процесс циклический, требующий регулярности. Как заметил докладчик, перерывы крайне негативно влияют на его качество и развитие. Если каждый год менять локации для ПБ, стараясь охватить каждый муниципалитет хотя бы раз в несколько лет, – как происходило, например, в Тоскане, – результат будет хуже, чем при непрерывной работе на одной территории. Необходимо, как минимум, несколько лет, чтобы среди членов местного сообщества начали воспроизводиться модераторы и тренеры, а навыки кооперации были интегрированы в повседневную рутину граждан.
Большинство проектов ПБ напрямую зависят от внешних инвестиций, которые имеют тенденцию к сокращению. Поэтому, на данный момент, особенно важно уделить достаточно внимания осмыслению новых, более независимых, форм партиципаторного бюджетирования. Необходимо тестировать и внедрять такие формы софинансирования как краудфандинг, социальные валюты, компенсации, партнерство и т.д.
Партиципаторное бюджетирование дает нам большие возможности для перезапуска демократии, поскольку внедряет в неё элемент прямого участия граждан. Таким путем можно переосмыслить как партийные структуры, так, возможно, и основные принципы демократии как таковой.
Презентация профессора Алегретти Scaling-up participatory programs around the world: the example of participatory budgeting
Никита Снегирев,
младший специалист-исследователь центра Res Publica
