Директор Института проблем правоприменения Руслан Кучаков обсудил с шеф-редактором издания Business.FM Михаилом Морозовым и уполномоченным по защите прав предпринимателей в Петербурге Валерием Калугиным основные тенденции контрольно-надзорной деятельности.
Беседа строилась на основе аналитического отчета «Контроль и надзор в 2023–2024 гг. Новый этап», о котором мы писали в конце прошлого года.
Приводим текст интервью:
— Максим Морозов: Руслан, если говорить об основных выводах исследования, к которым вы пришли, о каких тенденциях можно говорить?
— Руслан Кучаков: В последние несколько лет происходит падение количества контрольно-надзорных мероприятий и в абсолютном выражении, и относительно количества зарегистрированных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Падение устойчивое. Это можно рассматривать как примитивный индекс административного давления: например, сколько проверок приходится на 100 000 зарегистрированных экономических агентов в регионе.
На конец 2024 года действовал мораторий и на плановые, и на внеплановые проверки. Плюс в конце 2023 года мораторий на плановые проверки продлили до 2030 года. Плановые проверки вывели за актуальный периметр.
— Максим Морозов: Со значительными изъятиями.
—Руслан Кучаков: Они всегда были с изъятиями и пересечениями. Что касается структуры: среди проверенных организаций всегда было достаточное количество представителей малого и среднего бизнеса.
— Максим Морозов: Валерий Валентинович, о каких тенденциях, применительно к Петербургу в том числе, можно говорить?
— Валерий Калугин: Весь процесс реформы контрольно-надзорной деятельности инициирует и контролирует президент. Действует «регуляторная гильотина». Были отменены примерно 143 тысячи требований. Это половина всей федеральной нормативки. В 2022 году по итогам Петербургского форума вышел протокол, в котором правительству было поручено подготовить продолжение реформы КНД. Акцент — на расширении риск-ориентированного подхода и на переходе от контрольных мероприятий к профилактическим. Цель — снять административную нагрузку на бизнес. В апреле 2024 года президент поручил подготовить пакет документов, а с 1 января 2025 года — полностью отказаться от моратория и перейти на стопроцентный риск-ориентированный подход. Сейчас идёт время донастройки.
— Максим Морозов: Руслан, в преамбуле к исследованию вы с коллегами задаетесь отчасти риторическим вопросом: так ли оптимистичны результаты реформирования контрольно-надзорной деятельности? Переадресовываю этот вопрос вам.
— Руслан Кучаков: Сложно не увидеть, что у реформы есть успехи. Особенно в плане цифровизации. Выглядит очень современно. Сейчас Минэк уже говорит о необходимости интегрировать в деятельность обычного инспектора мобильное приложение «Инспектор» и проводить проверки с ним. Это глобальная цифровизация. Про административное давление я бы еще отметил, что при первом приближении кажется, что у нас нескончаемый тренд на снижение. Но давайте посмотрим внимательнее и учтем, что профилактические визиты — это тоже контактные мероприятия, которые занимают время на сопровождение инспектора и так далее. Конечно, профилактическое мероприятие гораздо легче: в базовом сценарии при нём нельзя штрафовать и выписывать предписания. Тем не менее, это занимает время. С опорой на оценки по опросам коллег из РАНХиГС и Центра стратегических разработок, мы смогли посчитать валовый показатель.
В 2024 году закончился мораторий на внеплановые проверки: до этого их пару лет можно было проводить только по индикаторам риска. Сейчас их можно будет проводить и по другим правовым основаниям. То есть нагрузка должна вырасти.
— Максим Морозов: Валерий Валентинович, если говорить о структуре: есть в субъекте, например, в Петербурге есть федеральные и региональные органы контроля. Чем отличаются их подходы, допустим, в части соблюдения моратория на проверки?
— Валерий Калугин: Правила — общефедеральные.
Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ регулирует общие положения, виды, полномочия, порядок обжалования. Все, что касается отраслей, это работа министерств и ведомств. Они определяют риски, то, что проверяется и так далее. Этим занимается либо само министерство, либо, например, подведомственное агентство. Я думаю, что в этом плане одной из идей всей реформы был переход на отраслевой подход. Если к тебе приходят с проверкой, которая не соответствует вами же утвержденным индикаторам риска, это основания для того, чтобы оспорить. Возможны и досудебный, и судебный порядок оспаривания. То же самое и на региональном уровне: постановление правительства, приказ комитета или инспекции. Они устанавливают свои индикаторы риска, по которым ведутся проверки. Других оснований для проверок у них нет. Методологически в этом и была одна из идей реформы: чтобы в стране вводились единые базовые правила и требования к КНД.
— Максим Морозов: Я вспоминаю ваш доклад за прошлый год. В нем на основе опроса и общения с бизнесменами вы пришли к выводу, что федералы соблюдают мораторий достаточно строго, а регионалы — наоборот.
— Валерий Калугин:
Но мы работаем в этом направлении: читали доклады и правительства, и комитетов. Уже в конце прошлого года мы начали работу по доработке индикаторов риска со всеми комитетами. Мы контролируем ситуацию и не допустим роста проверок в 2025 году.
— Максим Морозов: Руслан, по поводу уловок. Это традиционная история с подменой плановых и неплановых проверок. Или профилактический визит, который иногда является обязательным, и не де-юре, но де-факто — проверкой. К каким уловкам прибегают контроллеры?
— Руслан Кучаков:
Наш аргумент в докладе был связан прежде всего с первым подходом к оценке затрат. С тем, что это само по себе время. Про это не упоминают. Когда про профилактику говорят публично, звучит очень хорошо и красиво, как будто это бесплатная история. Но на самом деле это не так. При том, что сам по себе профилактический визит намного лучше, чем проверка, особенно в некоторых ситуациях. Когда ваша организация, например, только начинает деятельность и ей нужно установить категорию риска. Не очень понятно, зачем проводить контрольно-надзорные мероприятия, если нет соответствующих сигналов.
— Максим Морозов: Я с удивлением узнал, что 70 % проверок — это сфера образования: детские сады и школы.
— Руслан Кучаков: Так было всегда. Мы просто выводим это за скобки. Может быть удивительно, но основная цель контрольно-надзорной деятельности большинства органов никак не связана с качеством образования. Это пожарный надзор, безопасность в рамках санитарного надзора.
— Максим Морозов: Потому что это организация с повышенным уровнем риска: там дети.
— Руслан Кучаков: Да.
— Максим Морозов: Валерий Валентинович, жалуются ли предприниматели на уловки и хитрости контролеров?
— Валерий Калугин: Наши предприниматели привыкли к тому, что их постоянно кто-то проверяет, что жалобы могут быть ежедневно. Есть сайты всех комитетов и инспекций, на которых четко перечислены индикаторы. Если проверка пришла не по ним, значит не выполняется 248 Федеральный закон.
— Максим Морозов: Главное — вовремя найти в этих списках себя.
— Валерий Калугин: Это очень просто. Я посмотрел много федеральных и наших сайтов. На них все достаточно четко написано: кто и что проверяет, какого вида проверки, какие индикаторы рисков, куда обращаться досудебно и судебно.
— Максим Морозов: Как малому и среднему предпринимателю, который, допустим, не может позволить себе инхаус-юриста, подготовиться к проверке? Важно проговорить, что прокуратура занимается общим надзором. Всегда можно оспорить результаты проверки либо в вышестоящий орган, который пришел тебя проверять, либо в прокуратуру. Плюс всегда есть судебный вариант обжалования.
— Валерий Калугин: Еще есть уполномоченный.
— Максим Морозов: Расскажите о вашей функции.
— Валерий Калугин: Мы обладаем профессиональным штатом юристов. Плюс десятки общественных организаций, адвокатских образований, союзов и общественных движений работают у нас экспертами. Получая обращение, мы анализируем правоту сторон. Мы же не можем всегда вступаться за бизнес, не понимая, нарушил ли он, например, противопожарные нормы или нет. После экспертизы, которая проводится в течение 20 дней, мы готовим обращение. В основном обращаемся в прокуратуру. У нас достаточно эффективное взаимодействие с прокуратурой Петербурга.
— Максим Морозов: Можете привести пример того, как это работает на практике?
Валерий Калугин: В первую очередь, все рабочие дни у нас приемные. Есть электронная почта, сайт, простая почта — любой способ доставки. Обращение даже может быть не подготовлено или не проанализировано, поскольку у предпринимателя нет юриста. «Меня проверили, я не понимаю, правильно ли это сделали или нет».
— Руслан Кучаков: Я могу добавить, что одним из элементов реформы был обязательный досудебный порядок обжалования. Это реализовано на Госуслугах. По большинству видов надзора, если вас пришли проверять, вы можете обжаловать как постановление о проведении проверки, так и предписание. Это удобно, кликабельно, user-friendly. Количество жалоб, которые обжалуются, год от года растет. Это сделано в том числе, чтобы снять с судов некоторое количество нагрузки. Сначала вам нужно пройти этот трек по ведомству, а уже потом вы можете идти в суд.
— Максим Морозов: Вопрос к обоим участникам программы. У некоторых предпринимателей, особенно тех, которые прошли проверки, складывается впечатление о порочном замкнутом круге. У нас есть десятки контрольно-надзорных органов, чья работа заключается в том, чтобы прийти, проверить и желательно что-нибудь найти. Если ничего не нашли, значит плохо работали: ведь их эффективность оценивают с помощью пресловутой палочной системы. Нужно ли скорректировать сам подход к оценке эффективности контролеров, чтобы смещать акцент на профилактику возможных нарушений, а не на их выявленное количество?
— Валерий Калугин: Собственно, такая задача и стоит. Президент неоднократно говорил о том, что основной объем работы ложится на профилактический подход. Тем более на предприятия, у которых нет высокой степени риска, зайти с проверкой практически невозможно.
— Руслан Кучаков: Слава богу, у контрольно-надзорных органов не такая жесткая палочная система, как у силовых ведомств. То, что называется «АППГ» — по сравнению с «аналогичным периодом прошлого года» — плюс один — в контрольно-надзорных органах сильно меньше. В них не такое сильное давление на инспекторов, как видится извне. Здесь реформа имеет некоторые успехи. Мы не видим на данных огромного всплеска мероприятий для отчетности.
Превью: фотобанк Business FM Петербург // телеграм-канал «Business FM Петербург»