Партиципаторное бюджетирование (ПБ) – технология распределения небольшой доли муниципального бюджета с участием выбранных по жребию граждан. Эта практика появилась более тридцати лет назад в Южной Америке, и сегодня она применяется в таких разных странах как, например, Германия и Китай. В Европе более 300 городов используют ПБ. С 2013 года центр «Res Publica» занимается исследованиями этой технологии и помощью в её применении в российских муниципалитетах (с 2013 – в Сосновом Бору Ленинградской области и Череповце, в 2014-2015 в десяти муниципалитетах Кировской области). В 2016 году стартовал экспериментальный проект в 2 районах Санкт-Петербурга.
Ключевое отличие последнего заключается в том, что Санкт-Петербург является городом федерального значения – то есть субъектом федерации. Это означает, как минимум, иное – более сложное, многоуровневое и разнообразное - устройство органов исполнительной власти, с которыми преимущественно работает партиципаторное бюджетирование.
Проекты партиципации, в частности партиципаторного бюджетирования, в качестве одной из своих задач ставят создание платформы для общения представителей органов исполнительной власти и горожан. В проектах партиципации мы наблюдаем, как встречаются два разных мира - мир «здравого смысла», представленный горожанами, зачастую не являющимися узкоспециальными экспертами в вопросах городского развития (на этапе начала проекта), и мир представителей органов исполнительной власти, напротив, полагающих себя исключительными экспертами в указанных вопросах. Их встречи вне проектов ПБ иногда носят ярко выраженный конфликтный характер, и конфликт этот, в значительной степени, связан с «трудностями перевода»: горожане-непрофессионалы и чиновники, профессионально занимающиеся городским развитием, говорят на «разных языках» и, поэтому не способны понять друг друга. В отсутствие диалога не происходит и сотрудничества.
Для того чтобы разрешить эту ситуацию, необходимо понять внутреннюю логику и систему мышления каждого из этих «миров», так как именно они формируют язык, с помощью которого должно происходить сотрудничество. На семинаре 26 декабря исследователи центра «Res Publica» сосредоточили свое внимание на вопросе о происхождении языка чиновников. Весной 2017 г. один семинар будет посвящен логике языка горожан, и его восприятия (и к несчастью, часто – неприятия) чиновниками.
ЯЗЫК ЧИНОВНИКОВ И ЯЗЫК НАСЕЛЕНИЯ
На семинаре 26 декабря был отчетливо сформулирован тезис: если мы хотим познать внутреннюю логику работы современного российского чиновника, то нужно понимать, как устроен его язык. Два доминирующих языка внутри этой системы – язык отчетности и язык финансов. Язык отчетности необходим постольку, поскольку вся система выстроена иерархично, и указания сверху, вкупе с законами и должностным инструкциями, регулирующими работу конкретного подразделения, являются рамками, в которых безальтернативно действует чиновник. Быть эффективным чиновником – значит уметь эффективно спускать задачи «вниз» и также эффективно отчитываться «наверх». И «вниз» и «наверх» находятся внутри самой бюрократической системы – и большая часть усилий чиновника уходит именно на эти интеракции; иными словами, точки приложения внимания и усилий чиновника лежат внутри бюрократической машины, а не за ее пределами, где главенствует «здравый смысл». Чиновник, действующий в логике здравого смысла (а этого от него, как правило, ожидают горожане, приходящие к нему из своего «мира») в ущерб внутренней логике бюрократии, недолго продержался бы в своем кресле.
Подобные образ мысли и действия приводят к выработке особого достаточно герметичного языка общения, и не знакомые с ним внешние люди не способны этот язык понять. Язык отчетов – это, в сущности, язык нормативного описания дел. «Реальность», с которой работает чиновник, – это не реальность территории, а реальность документа и юридического факта. Он видит мир через призму отчетных и нормативных документов, и то каким образом это соотносится с реальностью, становится если не вовсе неважным, то второстепенным вопросом. А с учетом того, что большую часть своего времени чиновник тратит именно на составление этих отчетов, их категории постепенно становятся для него единственной оптикой. В итоге «бюрократический язык» становится для чиновника единственным способом общения о муниципальных делах с коллегами и начальством, и этот способ воспринимается им как совершенно естественный. Чиновник, в свою очередь, не понимает, «что тут непонятно» тем, кто пришёл с улицы. На этом предрасположенность к диалогу с населением уменьшается, и диалог завершается, не успев начаться.
Отдельного внимания заслуживает тот факт, что постоянные изменения в законодательстве становятся причиной, по которой успешный чиновник неизбежно хотя бы отчасти превращается в юриста. Не вдаваясь в подробности сейчас, отметим лишь, что по этой же причине юридический язык становится доминирующим для всех уровней исполнительной власти - юристы оказываются самыми важными людьми в комитетах/отделах/департаментах городских правительств потому, что становятся авторами того (почти) единственного языка, на котором способны говорить между собой чиновники внутри бюрократического мира.
Второй универсальный источник проверок и регулирования деятельности чиновника внутри бюрократического мира - финансы. Вкупе с законами, в частности, регулирующими полномочия по расходованию средств, финансовые правила становятся важнейшей из «вводных» для его работы. Как следствие, чиновнику оказывается почти невозможно эффективно общаться с непосвященным в тонкости юридических и финансовых механизмов человеком. Последнего выводит из себя то, что в аргументах представителя власти могут практически отсутствовать референции к «здравому смыслу» и «повседневной реальности города». Однако чиновник, в отличие от горожан, прекрасно помнит о том, что оценивать его эффективность будут не с точки зрения здравого смысла, а насколько он следовал «букве закона» и «результатам финансовых проверок». Хотя бы потому, что действия тех, кто его проверяет, также будут проверять их собственные вышестоящие проверяющие по законам все той же логики.
Для того, чтобы эту ситуацию изменить, необходимы платформы типа проектов партиципаторного бюджетирования/проектирования/управления. Их ценность заключается как раз в том, что они направлены на выстраивание диалога и не предполагают, что диалог пройдет исключительно на языке бюрократии: такие проекты не размещены внутри бюрократической структуры и, значит, способны «вытянуть» чиновника вовне, предложить иные правила игры, уважающие реальность не только бюрократии, но и практического здравого смысла, определяющего образ мысли и жизни горожан за пределами кабинетов власти.
О ЦЕЛОСТНОМ ВИДЕНИИ
Многие считают, что основной формой деятельности чиновников неизбежно становится отчетность. Но важно и то, что структура и суть отчетов задана сверху соответствующими подразделениями региональной или федеральной власти. Она общая для всех муниципалитетов - как правило, независимо от их размеров, специфики территории и других не менее важных особенностей. Кроме того, финансовые средства через межбюджетные трансферты выделяются не муниципалитету в целом (в этом случае средства могли бы распределяться на местном уровне, что позволило бы учитывать локальную специфику), а каждому департаменту или отделу отдельно. Эти потоки не связаны между собой. Так, отдел, отвечающий за благоустройство, будет отчитываться за свою деятельность перед одними региональными или федеральными подразделениями, а отдел, сфера ответственности которого связана с архитектурой и градостроительством, – перед другими. В результате у них нет необходимости (а зачастую и возможности) координировать свою деятельность и планы друг с другом на уровне города, то есть по горизонтали, поскольку финансирование их деятельности с этим никак не связано – а значит – и отчетность, а значит – и деятельность. На практическом уровне такая вертикальная модель финансирования и управления приводит к тому, что планы одного органа исполнительной власти зачастую противоречат планам другого. Причем иногда это выясняется только в тот момент, когда планы и тех, и других уже начали реализовываться. Это значит, что посаженная роща (за которую отвечал отдел озеленения) несколько лет спустя может быть вырублена, например, для того, чтобы построить хоккейную «коробку» (которая уже пять лет как стояла в планах спортивного отдела), а свежепостроенная детская площадка будет снесена в рамках ремонта инженерных коммуникаций.
Проблема, наверное, в том, что оптика, которую чиновник усваивает из отчетов, во многом не приспособлена к тому, чтобы видеть муниципалитет как единое пространство. Она фрагментирована, потому что ее изначальная цель – унификация, создание единых правил для разных городов в рамках отраслевого подчинения. В итоге, чиновник видит только один фрагмент реальности (тот, за который он непосредственно ответствен). Однако то, как он видит даже этот фрагмент, определяется тем, за что и как он отчитывается.
Город, между тем, не устроен по отраслевому принципу. Это живой организм, цельный и чрезвычайно сложный; это не атлас и не лоскутное одеяло. Применение к этому сложному объекту методов управления и организации, которые противоречат его внутреннему устройству, оказывается малоэффективным. Управление городом в ситуации, когда единственными профессионалами, принимающими ключевые решения по вопросам городского развития, оказываются чиновники исполнительной власти – говорящие на своем особом языке, имеющие особую - не самую адекватную природе города - перспективу его восприятия, возникшую и закрепленную деятельности в рамках достаточно герметичного мира бюрократической машины – вряд ли может быть эффективным.
Проекты партиципаторного типа имеют колоссальное преимущество для реформирования системы управления городами с целью повышения качества жизни горожан: оно заключается в том, что такие проекты оказываются платформой связывающие разные миры и перспективы, привносящей, в том числе, целостный взгляд на город. Это может быть сделано внутри самой системы исполнительной власти – за счет перехода к «проектному принципу», когда работа ведется с городскими проблемами и территориями – а не с внутриотраслевыми указаниями и задачами; она может быть решена за счет создания кросс-отраслевых структур (что значительно сложнее сделать в городе федерального значения с многомилионным населениям).
ОЧЕРЕДНЫЕ ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЙ
Тому, как устроен язык и система смыслов «горожан», с которыми чиновники сталкиваются в рамках любого рода «партиципаторных» проектов, идущих «перпендикулярно» отраслевому устройству управления городов – будет посвящен следующий семинар центра «Res Publica» (весной 2017 г.), опирающийся на результаты исследования партиципаторных практик в российских городах. Надо посмотреть, как организовать диалог между чиновниками и населением, часто говорящих на совсем различных «языках», и как это понимание чиновниками горожан и понимание горожанами чиновников поможет развитию городской среды.
