Кирилл Титаев. «Новая Газета»: Что будет с Генпрокуратурой и ее экс-главой

 
21.01.2020
 
Институт проблем правоприменения
 
Кирилл Титаев (ЕУСПб)
 
Публикации в СМИ

Юрий Чайка покидает пост генпрокурора «в связи с переходом на другую работу», сообщается на сайте Кремля. Президент Владимир Путин предложил назначить новым генпрокурором замглавы Следственного комитета Игоря Краснова. Что будет с Генпрокуратурой и ее экс-главой: рассказывает корреспонденту «Новой Газеты» Александру Новикову директор по исследованиям Института проблем правоприменения при Европейском университете Кирилл Титаев и другие эксперты.

О роли Чайки в реформе Генпрокуратуры после 2007 года

Основные изменения в работе Генеральной прокуратуры, произошедшие за время руководства этим ведомством Юрием Чайкой, связаны как раз с начальным этапом его карьеры. В 2006 году он возглавил Генпрокуратуру, в 2007-м из ее состава, по сути, был выделен Следственный комитет при прокуратуре. Таким образом, следственные функции были выведены наружу, в 2011-м они были окончательно разделены. Других существенных изменений такого масштаба с тех пор не было. В последующие девять лет все работало примерно так же, с небольшими корректировками.

Практическая работа на местах прокуратуры и СК строилась по-разному. В некоторых территориальных подразделениях взаимодействие было вполне рабочим и конструктивным, где-то — достаточно конфликтным. Что такое конфликт между следственным подразделением и прокуратурой? Предполагается в этой ситуации, что прокуратура выявляет какие-то нарушения по ходу расследования либо не принимает итог работы, потому что обвинительное заключение направляется прокурору, который его подписывает, а затем кто-то из помощников прокурора представляет государственное обвинение в суде.

Насколько мотивированы рядовые сотрудники прокуратуры для широкого использования этих инструментов? В общем, несильно, так как общий контроль над преступностью в силу закона о прокуратуре числится ответственностью прокуратуры.

Если прокуратура начнет придираться, заворачивать все дела, находить множество нарушений, то за это будут наказаны как руководители следственного органа, так и районный прокурор.

Соответственно, никаких фундаментальных оснований для того, чтобы они находились в постоянном конфликте, нет. Если мы посмотрим, как эта работа изменилась после того, как следователи были выделены из состава прокуратуры, то мы не увидим существенных изменений в статистике. Что следователь работал в прокуратуре, и районный прокурор был его непосредственным начальником, давал ему распоряжения, что следователь работал автономно, и районный прокурор был его надзирающим начальником, но и одновременно приемщиком, следующим по цепочке и ответственным за результат.

Если мы посмотрим на Уголовно-процессуальный кодекс, нам может показаться, что полномочия прокурора после реформ 2007–2011 годов существенно сократились. Это не совсем так, потому что прокурор по-прежнему делает вещь, которая не отражена в процессуальном кодексе, но в повседневной работе следственных органов и органах дознания является крайне важной: прокурор подписывает статистические карточки.

То есть никакое значимое действие следователя — предъявление обвинения, возбуждение уголовное дела, его прекращение или приостановка — не окажутся в учетной системе без визы прокурора.

Это создает условия для конструктивного рабочего взаимодействия между прокуратурой и Следственным комитетом. Нужно понимать, что это конструктивное взаимодействие — это не совсем то, к чему должны стремиться граждане. Потому что это высокий уровень формализации и работы и одновременно очень сильное распределение ответственности. Если мы выясняем, что что-то пошло не так, что во время следствия были нарушения, более или менее непонятно, кто именно должен отвечать, — следователь, его начальник, оперативники, или начальник полиции, или вообще прокурор? В результате не отвечает никто.

Про взаимодействие кадров

Мобильность кадров между ведомствами совершенно нормальна, так как это смежная структура, и там, и там работают аттестованные сотрудники. Мне доводилось встречать такие кейсы, к ним относятся совершенно нормально. Перейти из следователя в гособвинители и наоборот — в этом нет ничего, что внутри системы вызывало бы шок или ступор.

Про эффективность реформы

Выделение СК из структуры Генпрокуратуры, на мой взгляд, абсолютно неоправданно.

Сама идея следствия и следователя как отдельной фигуры, вне зависимости от того, где он находится, она довольно странная. Это советская идея, в мире такого нет.

Изначально УПК 1961 года давал нам стандартную общемировую систему, в которой было следствие, но следователь был работником прокуратуры (то, как он при этом назывался, непринципиально). Однако в силу разных причин довольно быстро следствие появляется как отдельная служба в составе министерств охраны общественного порядка союзных республик, а впоследствии, после отката хрущевских реформ, в составе МВД СССР. И дальше непрерывно нарастала сила и отдельность следствия от всех остальных служб. Если двухзвенная система, в которой есть полиция и прокуратура, и вторая отвечает и за правовое оформление, и за последующее представление дела в суде, это более или менее работающая система, то система, в которой следствие становится отдельным подразделением, отделенным как от гособвинения, так и от оперативной работы в полиции, это самая печальная история из возможных.

В ситуации, когда работает двухзвенная система, человек, который представляет дело в суде, — это тот же самый человек, который практически ведет дело с самого начала. Соответственно, он несет ответственность за все, что происходило с подозреваемым или потерпевшим. Он должен быть в курсе всего, что происходило на практике. У нас же к тому моменту, когда подозреваемого передают от оперативника к следователю, все, что происходило на доследственной стадии, следователю не видно.

Потом, когда это переходит к прокурору, ему совсем не видна оперативная работа и все нарушения, которые были допущены, и плохо видна работа следствия.

Это создает широчайшие возможности для недобросовестной работы с одной стороны и препятствия для тех, кто контролирует ситуацию, устранять несправедливость, допущенную на предыдущих этапах.

В нормальной ситуации прокурор включен от и до, чтобы отстаивать и отвергать квалифицированно обвинения в нарушениях. В нашем же случае гособвинитель, который стоит с этим делом в суде, видит это дело в первый раз. Конечно же, пытаться спросить с него за пытки или другие нарушения бессмысленно, поэтому суд ориентируется на материалы дела.

То же самое касается и истории с потерпевшими. Когда они пытаются добиться защиты своих прав, в нашем случае им приходится пройти несколько этапов и понять, что там происходило на начальном этапе, когда им первый отказ написал оперативник или участковый, прокурор не знает и не имеет возможности толком узнать.

Про другие реформы

Есть еще одна не очень крупная история — превращение органов прокуратуры в органы, координирующие контрольно-надзорную деятельность. Речь идет о создании единого реестра проверок, санкционирование прокуратурой планов проверок других ведомств. В данном случае это маленький шажок в правильном направлении. В нашей модели совершенно бессмысленно, когда прокуратура имеет право на свои собственные проверки. Когда, например, пожаловались, что у нас не убран лед, и прокурор имеет право выйти со своей проверкой, это совершенно избыточно. Для этого есть другие профильные органы.

Но прокуратура, как орган, надзирающий за работой остальных контрольно-надзорных органов и защищающий интересы граждан и организаций, когда эти интересы ущемляют контрольно-надзорные органы, вот это могла бы быть вполне рабочая, правильная и эффективная модель. И создание единого реестра проверок и фокусировка надзора на координации этой работы — это как раз относительно здоровый шаг. Выполнить это получилось с большими оговорками. Некоторые вещи удались, прокуратура уменьшила количество плановых проверок, обеспечила работу единого реестра проверок, но это все пока что очень сырое и недоработанное. Не все ведомства и не во всех регионах нормально загружают данные в реестр, он заполняется так, что по нему сильно затруднен поиск, реально прокуратура ориентирована часто на то, чтобы выполнять свой план по проверкам, нежели координировать работу других контрольно-надзорных органов.

Евгений Минченко
Политолог

— С точки зрения Путина, Чайка был достаточно эффективным на этой должности, иначе столько лет не продержался бы. Он был очень компетентным: даже в условиях очень серьезного напряжения с Западом Чайка был тем человеком, который очень неплохо выстраивал отношения со своими коллегами за рубежом и решал очень многие задачи, в том числе вопросы экстрадиции по ряду громких дел, поэтому, я думаю, его позиции очень неплохие.

Все-таки он в возрасте, поэтому я пока не готов сказать, что он пойдет на повышение. Варианты могут быть разными.

Мы же не знаем, на какую позицию он уйдет. Может быть, он займет позицию, которая будет важна Путину и будет полезна для бизнеса его детей.

Я думаю, что смысл кадровых перестановок мы поймем только через пару месяцев, когда они все закончатся. Пока сложно сказать, какая судьба ждет правоохранительные органы и силовые структуры в целом, возможно, это только начало больших перестановок. Я считаю, что у нас перестраивается вся в целом кадровая скамейка. Началось с правительства, сейчас — Генпрокуратура, дальше, я не исключаю, что могут быть подвижки и в Следственном комитете, и в МВД, и в ФСБ, и так далее. Вероятность этого очень высока.

Про конфликт Чайки и Бастрыкина

Пока непонятно, что будет со Следственным комитетом. Это не то чтобы личные отношения, этот конфликт заложен разделением двух ведомств. Одни проводят следствие, другие осуществляют контроль. Между этими двумя структурами неизбежно напряжение. В первую очередь это институциональный конфликт, а потом уже конфликт двух фигур.