Статья опубликована на портале «Ведомости» 11.07.19 под заголовком «Чем заменить "палки"». Авторы: Дарья Кузнецова, Руслан Кучаков. Фото: Максим Стулов / Ведомости
Оценить работу госоргана вместо отчетных показателей могут опросы, но лучше – эксперименты
Младшие научные сотрудники ИПП Дарья Кузнецова и Руслан Кучаков продолжают серию колонок посвященную контрольно-надзорной деятельности, новый текст проблематизирует использование опросов для оценки работы регуляторов.
2000-е годы в России прошли под лозунгом строительства вертикали исполнительной власти. Пропоненты вертикали часто говорили, что она повышает управляемость государственных органов. Однако мало кто из истеблишмента задавался вопросом о цене подобной политики. Самый очевидный недостаток гиперцентрализации – необходимость создания универсальных отчетных показателей, или «палок». Большая бюрократическая система просто не может управляться из единого центра без подобных привязных ремней.
Палочная система отчетности – показатели к аналогичному периоду прошлого года и организационные выводы по ним – детально изучена в сфере правоохранительной деятельности. Эксперты и общество видят, как такая система управления извращает организационные стимулы и мешает настоящей полицейской работе. Исследуя контрольно-надзорную деятельность, мы также находим опасную фетишизацию числовых показателей: количество проведенных проверок, выявленных нарушений и т. п.
Мы не одни: законопроект Минэкономразвития «О государственном контроле...» – новелла, призванная кардинально перестроить контрольно-надзорную деятельность в стране, – попытался напрямую запретить «установление ключевых показателей видов контроля, основанных на количестве проведенных контрольно-надзорных и профилактических мероприятий, количестве выявленных нарушений и количестве контролируемых лиц, привлеченных к ответственности» (ч. 4 ст. 15). Однако такой прямой запрет можно будет обойти. Поэтому формулировка должна была быть жестче: недопустимо устанавливать в качестве критериев эффективности любые показатели процессного характера (т. е. показатели, связанные с процедурами осуществления контрольно-надзорных мероприятий). Существующая в законопроекте формулировка позволяет установить такие процессные показатели, как количество рассмотренных заявлений, суммы наложенных и взысканных штрафов и т. п., что размывает идею отказа от палочной системы.
Однако даже отточенный закон будет применяться бюрократической организацией. Любая система отчетности – это компромисс между тем, кто отчитывается, и тем, перед кем отчитываются. В этом смысле для руководства госорганов палочная система – это всегда возможность поддерживать формально стройную организационную структуру. В такой структуре ясно, когда и за что следует премировать, а когда применять санкции. Со стороны рядовых сотрудников контрольно-надзорных органов «палки» – это не что иное, как ответ «низов» на выдумку «верхов». Поэтому нет такого показателя, который не может быть творчески освоен низовой бюрократией. Если инспекторам устанавливают KPI, мало считаясь с местной спецификой и больше полагаясь на бумажную реальность, то какие у нас есть основания полагать, что такая система вообще может работать удовлетворительно?
Когда для оценки качества работы мы не можем что-либо посчитать, то следующая мысль – опрос конечного потребителя. Таким «потребителем» можно в первую очередь считать субъектов надзора – бизнес. Сами по себе опросы как инструмент оценки качества и эффективности работы контрольно-надзорных органов – это абсолютно легитимный метод, который рекомендует в том числе и ОЭСР. Контрольно-надзорная деятельность всеохватна – в России только на федеральном уровне более 50 органов исполнительной власти обладают соответствующими полномочиями, поэтому обратная связь необходима.
Проводя мониторинг работы органов власти, можно опрашивать не только предпринимателей, но и граждан. Однако в этом случае высок риск ошибиться или получить противоречивую картину. Так, например, получилось с одним из тематически похожих опросов фонда «Общественное мнение», замеряющих доверие к судебной системе. В 2018 г. 40% опрошенных оценили работу судебной системы в целом отрицательно, при этом 65% опрошенных никогда не были в суде. Почти половина (46%) всех опрошенных ответили, что суды часто выносят несправедливые приговоры. Однако когда вопрос о справедливости конкретного приговора задавался тем, у кого есть судимость, или тем, у кого есть знакомые с судимостью, положительных ответов было больше: 17% от всех опрошенных считают, что им (их знакомым) вынесли справедливый приговор, против 9% ответивших, что их приговор был несправедливым. Если спрашивать людей об опыте, которого у них не было, то ответ вы получите – особенно о таких оценочных категориях, как качество работы или доверие к какому-нибудь органу, – но отражать этот ответ будет гипотетическое мнение респондента, основанное не на опыте или хотя бы обдумывании модельной ситуации (если вам нужно вернуть долг, пойдете ли вы в суд?), а на представлениях о правильном ответе или его субъективном представлении о доверии.
В ситуации с контрольно-надзорными ведомствами дело осложняется не столько отсутствием опыта взаимодействия (сколько читателей этой колонки взаимодействовали, скажем, с Росалкогольрегулированием как физические лица?), сколько сложностью самой системы и разнообразием контрольных ведомств.
Опрос – это сложный в обращении инструмент, но, что опаснее, его результаты могут служить основой для манипуляций и бессодержательных решений. Эксперименты государственных органов по проведению онлайн-опросов трудно назвать успешными. Опросы Федеральной антимонопольной службы, как писали три года назад коллеги-социологи Вадим Новиков и Екатерина Ходжаева («Онлайн-игры чиновников», «Ведомости» от 9.09.2016), не соответствовали профессиональным стандартам: в них часто использовались так называемые наводящие на желаемый ответ вопросы, а варианты ответов содержали по большей части негативные подсказки; выборка была нерепрезентативной. Эта критика обоснованна, поскольку на основе таких опросов выносятся решения антимонопольной комиссии, последствием которых может быть штраф или иная санкция.
Что делать, если «палки» ущербны, а корректно провести опрос – методологически сложная и дорогая задача? Качество работы государственных органов можно оценить и через полевой эксперимент. Например, в 2017 г. команда голландских ученых провела экспериментальное исследование совместно с регулятором финансовых рынков Нидерландов. Ученые проверяли, как язык и тон писем от регулятора участникам рынка об обязательном раскрытии информации влияет на качество предоставленной финансовой отчетности. Разным случайным группам компаний регулятор рассылал разные по тону и содержанию письма. Оказалось, что наличие руководства к действию, прояснение целей раскрытия информации и доброжелательность государственного органа положительно повлияли на качество отчетности участников рынка. Наибольший положительный эффект был зафиксирован для двух типов экономических агентов: для небольших фирм (ясный язык писем упростил соответствие правилам) и для фирм с большим горизонтом планирования (такие компании должны быть заинтересованы в выстраивании долгосрочных отношений с регулятором).
Палочная система, опросы и эксперименты – основные способы оценить работу госоргана и скорректировать ее. Если палочная система не работает, опросы сложны и дороги, может быть, стоит дать шанс экспериментам?