РАСЧЕТ НА УЧАСТИЕ: зачем авторитарные режимы привлекают граждан к принятию решений?

 
23.08.2018
 
Центр «Res Publica»
 
Лев Шилов
 
Публикации в СМИ

Статья опубликована на портале Republic 21.08.18 под заголовком «Расчет на участие: зачем авторитарные режимы привлекают граждан к принятию решений?».

Автор текста: Лев Шилов, научный сотрудник центра «Res Publica» Европейского университета в Санкт-Петербурге

Не только в демократиях, но и в авторитарных режимах граждане все больше участвуют в управлении местными бюджетами. Разбираемся, почему это так.

В демократических странах, как правило, граждане прямо или опосредованно участвуют в принятии политических решений. Так, например, обстоят дела в Португалии, где жители страны очень активно реализуют это право на местном уровне. Португалия – это пример «партиципаторной демократии», где больше внимания уделяется равному и прямому доступу граждан к принятию решений, в отличие от традиционной представительной демократии, где решения принимают главным образом выборные представители. Подобные практики получили широкое распространение, прежде всего в Латинской Америке и Европе.

С 2006 года организация International Observatory on Participatory Democracy (IOPD) проводит конкурс на лучший опыт привлечения граждан к принятию решений на местном уровне. В 2014 году премия IOPD впервые была вручена не латиноамериканской стране с богатым опытом привлечения граждан, не европейской стране с развитой культурой гражданского участия, а огромному мегаполису в государстве, чей опыт партиципаторной демократии вряд ли можно назвать передовым – китайскому городу Чэньду.

Программы по участию граждан в решении местных вопросов есть в Китае уже давно (например, в Шанхае, Вэньлине и некоторых районах Пекина), и они довольно популярны среди горожан, но до опыта Чэньду им далеко. С 2008 года в Чэньду при участии жителей было реализовано более 100 тысяч проектов – строительство и ремонт дорог, школ, больниц, городских общественных пространств и так далее. Жители маленьких деревень и городов, входящих в агломерацию Чэньду, периодически выбирают, на что именно необходимо направить бюджетные средства, и с 2008 года распределили более $1,2 млрд – внушительная сумма даже в сравнении с ведущими мировыми аналогами.

Китайский опыт перенимают и другие страны, в том числе Малайзия и Индонезия. Но остается вопрос: действительно ли это реальный случай привлечения граждан к принятию решений или то, что в западной литературе называется «window dressing», а у нас – «потемкинские деревни»? Зачем все это нужно властям Китая и другим авторитарным режимам?

 

1. Более ⁠эффективный государственный сервис

Ответ ⁠на этот вопрос кроется в логике принятия ⁠решений внутри государственной авторитарной машины. Здесь есть три основных аргумента.

Первый состоит в том, что в условиях китайской авторитарной модернизации государство требует эффективных расходов бюджета от региональных властей – то есть чтобы граждане получали те блага, в которых действительно нуждаются. Что делать региональному чиновнику? Он заинтересован в том, чтобы эффективность расходов росла, поскольку от этого зависит его оценка вышестоящими инстанциями. Напрямую управлять распределением средств на местном уровне невозможно: в агломерации Чэньду больше 2700 деревень и 205 городов, где живут более 18 млн человек. Даже при наличии такой мощной репрессивной машины, как в Китае, где чиновников могут расстрелять за коррупцию, невозможно постоянно контролировать трату бюджетных средств. Даже если коррупционеры будут найдены, деньги все равно будут украдены.

Поэтому региональный чиновник привлекает самого мощного контроллера – общество. Логика следующая: без вовлечения людей невозможно построить инфраструктуру, которой действительно будут пользоваться, а также понять, реальны ли построенные объекты, или они существуют только на бумаге. Если же люди контролируют процесс, то и расстрелы коррупционеров не нужны или нужны сильно реже. Правда, это не отменяет необходимости реформ в области государственного управления, постановки корректных, трудно фальсифицируемых показателей эффективности работы чиновников и регулярных аудиторских проверок.

 

2. Делегирование ответственности

При жестком централизованном распределении бюджетных средств со строгой отчетностью – как это работает, например, в России, регион принимает на себя ответственность за целевое распределение средств по муниципалитетам. Но партиципаторные программы позволяют делегировать ответственность гражданам, и тогда региональный чиновник чувствует себя в большей безопасности: граждане снимают с него львиную долю забот по контролю за местными чиновниками, а его самого все равно не контролируют.

Разумеется, если бы подобные программы вводились в Китае в 1960-е годы, они бы с треском провалились. Но с 1980-х годов в Китае существуют выборы на местном уровне, и именно это, по мнению многих политологов, изучающих Китай, послужило основным условием для возникновения партиципаторных процессов. Также в небольших китайских поселениях есть довольно плотные горизонтальные связи внутри сообщества, что позволяет мобилизовать людей для контроля местной власти.

 

3. Диалог вместо конфликта

Третий аргумент – как муниципальным, так и региональным чиновникам нужна позитивная повестка для снижения социальной напряженности. Но для этого нужно, чтобы муниципальные власти умели позитивно воспринимать инициативы жителей, а также чтобы сами эти предложения были конструктивными. Такую позитивную среду нелегко создать, особенно в проблемных поселениях, поэтому зачастую для организации программы привлекаются консультанты.

Участие жителей – это еще и стабильный канал обратной связи. Такой связи обычно не хватает в условиях неразвитого гражданского общества и отсутствия диалога между властью и населением. Часто возникают ситуации, когда муниципальное благоустройство никому из жителей не нужно, поскольку то, что пытаются сделать власти, не соответствует запросам граждан. Элементы партиципаторной демократии, если не убирают, то хотя бы снижают остроту этой проблемы.

 

А что в России?

Ситуация китайского чиновника очень близка его российским коллегам. Хотя в межбюджетных отношениях между регионами и муниципалитетами преобладает централизованное распределение средств, партиципаторные программы получили большое распространение и в России: в 2016 году в них участвовало около 50 российских регионов). Это во многом результат усилий Минфина.

Российские региональные чиновники в целом руководствуются теми же принципами, что и китайские. Они тоже опасаются санкций свыше, хотя репрессивные возможности российского государства по отношению к ним – намного слабее. В российских регионах также есть проблема эффективности бюджетных расходов, к тому же при жесткой системе межбюджетных отношений у муниципалитетов обычно не хватает свободных средств. Обратная связь также обычно отсутствует или принимает форму жалоб на качество дорог, освещения, больниц, школ и т.д.

В региональных министерствах и департаментах все эти проблемы прекрасно осознают. При этом, конечно, далеко не все партиципаторные программы проходят гладко. Участие жителей оказывается непривычным для муниципальных властей, и возникают конфликты наподобие недавней ситуации в Тверской области, когда глава района ввязался в резкую публичную дискуссию с жителями. Но этот путь и чиновникам, и жителям все равно надо пройти, чтобы научиться разговаривать и слышать друг друга.

 

Приводят ли партиципаторные процессы к демократизации?

Еще один вопрос, которым задаются исследователи партиципаторных процессов в авторитарных режимах – ведет ли участие людей в подобных программах к демократизации, хотя бы на местном уровне? Пока нет примеров того, как вовлечение людей в решение местных проблем приводило бы к значимым изменениям политического режима. Прежде всего, проблемы местного уровня максимально далеки от государственной политики в целом. Как правило, речь идет о публичных благах и их качестве, то есть о бюрократической эффективности государства. Если эту эффективность удается поднять, это повышает устойчивость политического режима и доверие к властям вне зависимости от того, демократия это или автократия.

С другой стороны, исследователи китайского опыта указывают, что если демократизация в Китае и начнется, то опыт вовлечения жителей будет играть в ней не последнюю роль. Повышение гражданской ответственности за счет партиципаторных процессов неизбежно приводит к росту и ответственности политической. Участие жителей в решении вопросов местного значения постепенно формирует необходимый опыт коллективных действий и в конечном итоге гражданское общество, без которого невозможна стабильная демократия. Со стороны жителей растет запрос на подотчетность и ответственность власти.

Однако тот факт, что партиципаторные механизмы органично встраиваются в авторитарный политический режим вроде китайского, говорит и об обратном: участие жителей культивируется сверху вниз. Такая логика противоположна классическим представлениям о процессе демократизации.

Фото: Male Giant Panda "Tai Shan" (*2005) at the Smithsonian National Zoological Park in Washington, D.C., wikipedia