ПРЕЗЕНТАЦИЯ КНИГИ Authoritarian Modernization in Russia: Ideas, Institutions, and Policies (Routledge, 2016)

 
05.12.2016
 
Университет

Предлагаем вашему вниманию расшифровку презентации книги под редакцией Владимира Гельмана, прошедшую 12 ноября 2016 года в рамках традиционной ежегодной конференции ЕУСПб «Выставка Достижений Научного Хозяйства»-10.

 {gallery}news/2016/11_11-2{/gallery}

Владимир Гельман:

Мы начинаем нашу сессию, посвященную презентации книги. Я – Владимир Гельман, редактор книги Authoritarian Modernization in Russia: Ideas, Institutions, and Policies. В сегодняшней презентации участвуют авторы книги: Дмитрий Травин, Андрей Заостровцев, Андрей Стародубцев и Анна Декальчук.

Эта книга стала результатом большого коллективного проекта, который финансируется Академией наук Финляндии – в нем участвует несколько десятков человек из Финляндии, России и других стран. Работа строилась вокруг нескольких рабочих групп; результатом стала эта книга: 11 глав, 11 авторов из России (ЕУСПб, НИУ ВШЭ) и из Финляндии (университеты Хельсинки и Ювяскюля).

Почему название – «Авторитарная модернизация»? Что вкладывается в него в нашей книге? Исторически большинство процессов модернизации в мире носили авторитарный характер, об этом много писал Дмитрий Травин в книге «Европейская модернизация» и многих других работах. В данном случае мы понимаем модернизацию более узко – как сознательную стратегию правящих групп, которая добивается социально-экономического развития – прежде всего, роста экономики – в рамках авторитарного режима. В русле такого подхода модернизация рассматривается как технократический проект, который осуществляют правящие группы, по тем или иным причинам заинтересованные в проведении реформ. Если мы посмотрим не на историю европейских модернизаций, о чем писал Дмитрий, а на относительно близкие к нам по времени процессы и события, то мы увидим, прежде всего, страны Юго-Восточной Азии, – канонический пример Южной Кореи времен Пак Чон Хи и позже; Китай после Мао, начиная с реформ Дэн Сяопина, Чили при Пиночете, реформы которого обсуждались у нас в стране и продолжают обсуждаться до сих пор.

Вопрос в том, в какой мере этот проект реалистичен для современной России? Шесть лет назад появилась статья Сергея Гуриева и Екатерины Журавской, которая называлась «Почему Россия не Южная Корея?». Их объяснение можно свести к одному предложению: в Южной Корее были хорошие институты, а в современной России – плохие. Но на самом деле, институты не падают с небес, они становятся результатом институционального строительства; и этот ответ, даже если его считать точным, нельзя считать исчерпывающим. Надо сказать, что Россия периода между 1991 и 2014 годами представляет собой хороший пример для изучения авторитарной модернизации. Всякий раз на протяжении этого почти четверть-векового периода, когда вставал вопрос о том, надо ли проводить демократизацию страны или надо проводить преобразования в социально-экономической сфере, отложив демократизацию «на потом», выбор делался в пользу авторитарной модернизации. С точки зрения практической политики в России этот вопрос после присоединения Крыма и усугубления международных конфликтов оказался снят с повестки дня, но для исследования это как раз хороший исход. Процесс уже закончен, нет эффекта «стрельбы по бегущей мишени» и можно подводить некоторые итоги.

У проекта авторитарной модернизации очень много интеллектуальных защитников, и одним из самых влиятельных из них являлся Самуэль Хантингтон. Аргумент его знаменитой книги «Политический порядок в меняющихся обществах» может быть сведен к одному очень важному положению: если вы пытаетесь проводить политические реформы, демократизацию, то вы создаете риски очень сильной нестабильности; нестабильность препятствует экономическому развитию и успешной модернизации. Соответственно, нужно проводить «консервативную» модернизацию, чтобы сперва добиться высоких показателей экономического благосостояния, урбанизации, индустриализации, образования. А уже затем можно плавно выстраивать демократию на протяжении десятилетий, а то и веков. Апологеты такого подхода есть и сегодня. Российский исследователь Владимир Попов является горячим сторонником китайской модели, объясняя это так: почему в Восточной Европе экономический рост низкий, а в Китае высокий? Потому что в Китае сперва проводили строительство институтов, создавали условия для верховенства права, а Восточная Европа пошла по пути быстрой демократизации. Но если мы посмотрим не на отдельные примеры «историй успеха», а на глобальную картину, то увидим, как сказал американский экономист Дани Родрик, на одного Ли Кван Ю приходится много Мобуту. Иначе говоря, во второй половине ХХ века темпы экономического роста в демократиях и не-демократиях, в среднем, были почти одинаковые. Но разброс параметров в не-демократиях был гораздо больше, и на немногочисленные истории успеха, как в Сингапуре, приходилось огромное количество казнокрадских авторитарных режимов, где никакой модернизации не отмечалось. Имена Мобуту в Заире и Мугабе (который до сих пор находится у власти в Зимбабве), хорошо известны. С этой точки зрения, постсоветская Россия не относится ни к группе отличников, ни к группе завзятых двоечников. Те успехи, которые были достигнуты, в общем оказались смешанными: что-то из шагов на пути авторитарной модернизации принесло плоды, что-то нет. Сейчас об авторитарной модернизации, да и вообще о модернизации в России уже не говорят, проект закрыт. Ну, и самое время подвести его итоги.

Почему, на самом деле, этот опыт – в России, и не только – такой противоречивый? Есть несколько разных групп объяснений. Первая из них говорит о том, что любой проект модернизации возникает и реализуется не на пустом месте. Есть определенная зависимость от предшествующего пути. Прежняя траектория социально-экономического развития страны, которая воплощается не только в исторических особенностях, но и в совершенно конкретных проявлениях качества того государства, которое выступает агентом авторитарной модернизации; качества бюрократического аппарата; состояния международной среды, в которой эти процессы модернизации проводятся. Есть то, что когда-то назвали «преимуществами отсталости», когда страны делали очень сильный догоняющий рывок, а есть проблемы «порочного круга», когда страны, пытаясь проводить догоняющие модернизации, сталкивались с одними и теми же проблемами на протяжении десятилетий, если не веков.

Второй важный аспект – это разнообразие авторитарных режимов. Не все автократии одинаковы, различия между ними намного большие, чем между демократиями. То, что приносит успех одним авторитарным режимам, не всегда приносит успех другим. Ну и третье – то, что называют в английском языке словом agency – это идеи, ожидания и конкретные политические шаги тех политиков чиновников, экспертов, которые определяют выбор политического курса. В нашей книге этим аспектам уделено особое внимание; подзаголовок «Ideas, Institutions, and Policies» не случаен. Дмитрий будет говорить по большей части про ideas, Андрей Заостровцев про institutions и Андрей Стародубцев и Анна Декальчук про policies в свете образовательной сфере и сфере пенсионной реформы.

Если мы посмотрим на постсоветскую Россию с позиции авторитарной модернизации, мы увидим, что Россия изначально находилась не в самом плохом положении. На момент начала пост-коммунистических реформ это была относительно развитая страна с не самыми плохими по глобальным меркам показателями. Россия во многом была модернизированной страной задолго до пост-советских преобразований; другое дело, что ее качество развития сопровождалось очень многими дефектами. Главным дефектом было низкое качество государства, которое усугубилось в пост-советский период на фоне очень турбулентных преобразований, и те шаги, которые были сделаны в пост-советский период, усугубили одну из ключевых проблем – проблему верховенства права и защиту прав граждан и прав собственности. Кроме того, Россия в глобальной экономике занимает полу-периферийную позицию, будучи поставщиком сырья – и эта зависимость, в общем, усиливается: и та международная изоляция и самоизоляция, в которой наша страна оказалась после 2014 года, не сильно способствует каким-либо модернизационным проектам.

Политический режим. Тот режим, который возник в сегодняшней России – режим электорального авторитаризма – является самым плохим с точки зрения проекта авторитарной модернизации, по сравнению как с демократиями, так и с классическими авторитарными режимами (такими как монархии, однопартийные режимы и даже по сравнению с некоторыми военными режимами). Электоральный авторитаризм объединяет в себе дефекты двух типов. С одной стороны, это дефекты демократии, которые препятствуют успешному экономическому развитию. Есть политические бизнес-циклы, т.е. вся повестка дня привязана к очередным выборам и это препятствует проведению долгосрочных реформ, которые могут оказаться болезненными на этапах их запуска, но приносить результаты в длительной перспективе. Распределительные коалиции, соискатели ренты – тоже большая проблема, которая никуда не исчезает; многочисленные вето-игроки... – словом, все то, что имеет место в демократиях, имеет место и в такого рода авторитарных режимах. Но на это наслаиваются еще и дефекты авторитаризма: отсутствие политической конкуренции и подотчетности, а кроме того и преднамеренное строительство неэффективных институтов, феномен bad governance или «недостойного правления», т.е. когда государством управляют, чтобы что-то украсть; в таком случае о модернизации говорить тяжело. Третий блок проблем – это политический выбор ключевых игроков. Отличие постсоветских государств состоит в том, что идеи играли подчиненную роль по отношению к интересам ключевых игроков – а эти интересы прежде всего связаны с извлечением ренты. Какой хотели бы видеть нашу страну те люди, которые ей управляют? Я это называю «хорошим Советским Союзом», т.е. ретроспективно ориентированный нормативный идеал. Конечно, это не только российская проблема. Буквально несколько недель назад президентом США стал человек, лозунгом которого было «Сделаем Америку снова великой», т.е. тоже ретроспективно ориентированный. Для модернизации такое развитие, конечно, неблагоприятно. И то, что режим делает упор на обеспечение своего господства посредством информационных манипуляций – тоже плохо для проведения модернизационной повестки дня в жизнь, так как политические лидеры сами не получают адекватной информации о положении дел или о возможных перспективах, либо ее рассматривают сквозь призму своего такого ретроспективно-ориентированного опыта. Повестка дня экономического развития после 2014 года в России оказалась свернута и, оценивая эти четверть века, мы видим, что для страны сегодня характерны те же дилеммы, вызовы и ограничения, которые характерны и для авторитарных модернизаций во многих странах.

Первую из них Хантингтон назвал «дилеммой короля». То есть, под воздействием экономического роста и развития возникает спрос на политические преобразования, на расширение политического участия и ограничение власти тех, кто и проводит в жизнь повестку дня модернизации – прежде всего среди растущего образованного городского среднего класса, тех самых «рассерженных горожан», которых мы наблюдали на улицах Москвы и Петербурга в 2011-2012 годах. В общем, Россия здесь не исключение. Вторая проблема, о которой писала когда-то Барбара Геддес, говорит о том, что если в той или иной стране плохой государственный аппарат, на него нельзя полагаться в проведении реформ, то тогда реформу можно провести только в очень узком диапазоне, – там, где действуют только определенные особые правила игры под патронажем политических лидеров, которые могут курировать определенные сферы и контролировать бюрократию – но таких сфер не может быть много и не всегда осуществляемые здесь преобразования, даже если они приносят успех, оказываются долгоживущими. Примеров тому много; например, то, о чем будет говорить сегодня Андрей Стародубцев, отчасти относится к образовательной реформе.

И, конечно, вызовы несбывшихся обещаний. Амбициозные планы сопровождают российскую модернизацию, точно так же, как и модернизацию в других странах. Многие из нас помнят обещания того, что Россия догонит и перегонит Португалию по душевому ВВП – Россия и правда перегнала Португалию на какое-то время, но не только потому, что в России был экономический рост, но и потому, что Португалия пережила довольно сильный спад.

Синдром посредственности, хорошо знакомый по нашей повседневной жизни, когда неоправданно высокие самооценки и завышенные ожидания при относительно низкой эффективности приводят к негативным эффектам. Не случайно в литературе сплошь и рядом Россию рассматривают как северную Аргентину. Аргентина была одной из самых быстро растущих мировых держав начала ХХ века, она пережила серию кризисов и из них вот уже почти 100 лет как не выходит; она плохо управлялась как при демократиях, так и при диктатурах. Она дала миру массу всевозможных успешных образцов в самых разных сферах, начиная танго и кончая футболом, и все же это история неудачи развития, т.е. Аргентина в мире – это более чем средняя страна по многим показателям, тем не менее, опережающая Россию.

Если суммировать: модернизация как повестка дня в России использовалась как такой технологический девайс для того, чтобы легитимировать сохранение status quo. Это особенно наглядно было видно в период президентства Дмитрия Медведева, когда лозунг модернизации очень громко звучал на повестке дня. С точки зрения институтов, мы наблюдаем господство групп специальных интересов, т.е. все идет к такому явлению как захват государства изнутри: в 1990-е годы говорили, что происходит захват государства извне, что оно захвачено олигархами, семибанкирщиной и так далее; сейчас мы видим, что государство захвачено изнутри теми группами, которые объединены вокруг высших политических руководителей. Ну и на уровне политического курса – стремление к тому, чтобы изолировать правительство от воздействия со стороны политиков, партий, и общества, не всегда способствовало успеху. Реформы, которые проводились и в 1990-е, и в 2000-е годы дали довольно противоречивые результаты. Естественно, возникает вопрос – достижения, связанные с экономическим ростом России в 2000-е годы, стали следствием режима электорального авторитаризма или эти результаты были получены вопреки тому политическому процессу, который протекал в стране? Или, может быть, независимо от него, т.е. был бы в стране другой политический режим, все, скорее всего, развивалось бы примерно также? На эти вопросы предстоит давать новые ответы, а о тех ответах, которые были даны в наших главах, расскажут наши авторы.

 

Дмитрий Травин:

Так как у нас сегодня молодая аудитория, я постараюсь обратить внимание на один момент, который мне кажется довольно важным для ваших возможных будущих исследований, это связано непосредственно с тем, над чем мы работали в этой книге. Сегодня все чаще возникает вопрос – как может меняться нынешний авторитарный режим? Иллюзий о том, что нынешний режим может быть созидательным почти не осталось: в серьезных научных кругах, если они не политизированы, вопрос о неэффективности путинской экономической системы уже не дискутируется; доказательств того, что режим неэффективен, предельно много. Но как он может меняться дальше? Какие здесь есть подходы к анализу? Я в последнее время сталкиваюсь с тем, что в текстах, где люди размышляют о возможностях перемен путинского режима присутствует знакомый нам с коллегами марксистский подход. Тексты очень часто выглядят таким образом: сформируются классы, которые недовольны этим режимом, они проигрывают от таких-то обстоятельств, эти классы начнут выражать свою позицию и дальше что-то произойдет. То ли люди выйдут в миллионном количестве, как зимой 2011-2012 годов на улицы, то ли еще что-то – обычно выводы не очень конкретные. Мне представляется, что такого рода классовый подход, делающий ставку на то, что кто-то выигрывает, а кто-то проигрывает от ситуации, - он сегодня не очень плодотворен, хотя его тоже, конечно, можно использовать. Когда мы размышляли над тем, как происходили радикальные перемены на исходе Советского Союза и почему те экономические реформы, которые на самом деле были очень успешными, в нашей стране произошли, мы обратили внимание на другой очень важный момент. Это влияние смены поколений. Я не пытаюсь сильно загадывать в будущее, но сразу хочу обратить внимание, что поколенческий анализ мне представляется перспективным и для выяснения вопроса о том, что произойдет с путинской политической системой в конечном счете. Что дал наш анализ, когда мы размышляли о трансформации, начавшейся в 1985 году и завершившейся в конце 1990-х годов? К этой трансформации был очень разный подход у разных поколений людей. Были, конечно, группы интересов, я это ни в коей мере не пытаюсь отрицать, но идеи, с которыми выступали разные поколения, были очень различными. Перед тем, как трансформация началась – где-то до момента смерти Леонида Брежнева, генерального секретаря ЦК КПСС – у нас в политике доминировало поколение, сформировавшееся еще в сталинскую эпоху, и люди из этого поколения порой искренне не понимали, что собственно не устраивает некоторых странных людей типа академика Сахарова. Поколение, сформировавшееся в сталинскую эпоху, очень много выиграло от социализма, особенно в годы репрессий, когда были устранены люди, занимавшие высокие посты – на их место пришли люди молодые, которые иногда занимали очень крупные государственные посты в Советском Союзе. И естественно, что до преклонных лет они сохраняли ощущение, что это хорошо – такие возможности, такие социальные лифты...

Когда Брежнев и его соратники скончались, власть перешла в руки поколения, которое принято называть «шестидесятниками» - это люди, которые сформировались фактически уже после смерти Сталина, либо в самые-самые последние годы до смерти Сталина, но потом они трансформировали свои взгляды. Эти люди, в основном 1930-1940-х годов рождения, имели очень четкое представление, что Советский Союз – это не очень хорошее общество, но его можно улучшить. Улучшение может быть связано с тем, что мы можем построить «социализм с человеческим лицом». На вопрос, что такое «социализм с человеческим лицом», они до конца так и не ответили, а их польский коллега, философ Лешек Колаковский, сказал, что это вообще какой-то абсурд, потому что разве вы можете себе представить крокодила с человеческим лицом? Невозможно. Ну также и с социализмом с человеческим лицом... Тем не менее, поколение шестидесятников пыталось экспериментировать с сочетанием социалистических и рыночных начал. И когда мы анализируем экономическую реформу, которая прошла в нашей стране в конце 1980-х годов, то многое в этой реформе –в ее странностях, в том, как она по сути развалила экономическую ситуацию в Советском Союзе вместо того, чтобы что-то улучшить – многое объясняет в этой реформе то, что делали ее люди из поколения, для которых капитализм все-таки был чем-то сомнительным, а старый административный социализм был вообще недопустим. И они пытались как-то сочетать одно с другим, и, в общем, делали это не очень успешно.

Реформы 1990-х годов осуществило поколение людей, сформировавшихся в 1970-е годы – для простоты их можно назвать «поколением Путина». Владимир Владимирович – типичнейший его представитель. Если попытаться найти хронологические рамки этого поколения, то это примерно от Путина до Медведева: Путин родился в 1952 году, а Медведев - в 1965 году. Примерно в этом интервале появлялись на свет люди, которые сформировались в 1970-е годы и сформировались с представлениями, очень сильно отличавшимися от представлений шестидесятников. Характерной чертой этого поколения был следующий момент – мы вошли в сознательный возраст тогда, когда никаких иллюзий по поводу совершенствования социализма уже не было. Я поздно прочел эту фразу Колаковского, но я уже в раннем возрасте понимал, что это какой-то крокодил и надеяться на появление у него человеческого лица вряд ли возможно. Но из этого мы никогда не делали вывод, что нужно бороться против режима, свергнуть его, пойти на баррикады и что-то такое сделать героическое. Представлялось, что режим предельно устойчив – собственно, как и сегодняшний путинский режим многим людям, прагматически мыслящим, представляется очень устойчивой системой. А у кого были иллюзии после зимы 2011-2012 годов, после предыдущих парламентских выборов, как показало 18 сентября этого года, этих иллюзий уже не осталось. Никаких массовых протестов мы не увидели после нынешних выборов. Так вот, поколение 1970-х было очень прагматически мыслящим поколением, и оно сделало вывод, что надо как-то встраиваться в систему, к ней приспосабливаться – не пытаться бороться, не пытаться искать какое-то человеческое лицо, – надо как-то жить в этой системе. А потом, когда система рухнула – это ведь сделало не поколение семидесятников, это шестидесятники за нас сделали – мы пришли на готовое: и Ваш покорный слуга, и Владимир Владимирович Путин, и Егор Тимурович Гайдар, который провел реформы. И дальше начали строить систему, исходя из тех представлений, которые формировались в те годы, когда мы и не надеялись, что будем как-то трансформировать эту систему. Вот это очень важный момент. Идеи закладывались совершенно в другую эпоху, когда представлялось, что мы с Заостровцевым будем до седых волос будем преподавать политическую экономию социализма в небольших ленинградских институтах. Короче говоря, в иной ситуации какие-то старые представления, засевшие в сознании, вдруг начали работать и сформировали очень своеобразную систему, в которой мы сегодня и живем. Я считаю, что наше поколение, несмотря на отдельное недовольство, которое я, Гельман или Заостровцев выражаем, получило именно то, к чему стремилось: рынок, полные прилавки и никакого бардака в лице демократии; все жестко и целенаправленно. А уж Путин об этом и мечтал, и примкнувший к нему Медведев, без сомнения. Очень многое в существующем режиме объясняет именно представление о том, какое поколение его создавало. Так же, как и провал горбачевских реформ объясняет то, что в нем участвовало поколение шестидесятников. А дальше начинается самое интересное, о чем я уже говорить не могу. После нашего поколения в России сменилось, скорее всего, два поколения. Одно поколение – это люди, которые достигли очень больших успехов, сформировавшись во второй половине 1980-1990-х годов и придя в общество, где было очень много свободных и высокооплачиваемых рабочих мест. Потому что старики уже на них не претендовали и люди 1970-1980-х годов рождения оказались, в целом, очень успешными. Так называемый «офисный планктон» - это люди 1970-х годов рождения, для которых очень много хороших мест в разных офисах создавалось.

Но сейчас происходит очередная смена поколений, как мне представляется. Исследовать то, что происходит, мы с коллегами вряд ли уже сможем, потому что иногда бывает легко понять предыдущие поколения, но очень трудно понять последующие. Так же, как и шестидесятники не понимали, какие люди приходят им на смену и представление кинорежиссеров и писателей – шестидесятников о том, что представляет собой мое поколение, совершенно анекдотично: я долго над этим смеялся в свое время, отдавая, правда, должное таланту этих режиссеров и писателей. Сейчас приходит поколение, у которого будут очень серьезные проблемы – проблемы, которых не было ни у семидесятников, ни у поколения, которое формировалось в 1980-1990-е годы.

Социальные лифты рухнули. Экономика России расти не будет и очень долго не будет расти (ну, если только цена нефти не подскочит до 200 долларов за баррель в связи с какими-нибудь катаклизмами на Ближнем Востоке). Новых рабочих мест создаваться не будет. Коррупция, которая будет прогрессировать, по-видимому, приведет к тому, что богатые – здесь можно вспомнить Маркса – будут богатеть, а бедные беднеть. То есть у людей, которые сейчас входят на рынок труда, проблемы будут очень и очень серьезные. И у людей, которые формируются в такой ситуации – формируем гипотезу – будут какие-то новые представления о том, как надо жить в этом обществе, как его трансформировать. На мой взгляд, это очень интересная и плодотворная тема для исследований тех, кому сегодня 20-25 лет.

 

Андрей Заостровцев:

В целом, наша книга состоит из очень разных частей. Она немного напоминает сборник статей, хотя объединена общим предметом. Моя часть называется «Авторитаризм и упадок институтов России». Мне тяжело писать книги для Запада, так как у меня тогда есть «западная» внутренняя цензура: я не могу использовать те термины, те концепции и те понятия, которые работают в России и которые на Западе рассматриваются как маргинальные; надо подстраиваться под западную политэкономию, политологию, социологию и так далее. Я это постарался сделать, но не до конца. Поэтому я в этом выступлении постараюсь говорить более откровенно, не подстраиваясь под западную научную «тусовку».

Democracies scores
(The highest score is 1,0; the lowest – 7,0)

1

Sources: Nations in Transit 2014. Freedom House.

Для начала, мы можем наблюдать стандартные рейтинги демократии, где Россия выделена красным цветом – это действительно decay, если мы смотрим с начала 21 века. Желтенький Казахстан – мы к нему приближаемся. И синяя – это Украина. Соответственно, мы видим, что в начале века мы были где-то на одном уровне с Украиной, а сейчас мы ближе к Казахстану. Если еще обновить этот график, то, я думаю, мы там сольемся в братских объятиях.

Democracy index
(the highest score is 10,0; the lowest – 1,0)

2

Source: Economist Intelligence Unit, 2015 Democracy Index 2014.

Второй источник - это уже не Freedom House, а исследовательское подразделение журнала Economists, Economies Intelligence Unit. Здесь мы видим ту же картину, Россия скатывается вниз, при этом угол наклона довольно значительный; и опять же мы идем на воссоединение с Казахстаном.

Этот индекс я больше всего люблю, потому что он включает в себя такие компоненты, которые экономисты-институционалисты называют «неформальными институтами»: убеждения, ценности или то, что Дуглас Норт называл «ментальными моделями». Этот рейтинг включает политическую культуру. Так вот, по политической культуре мы впереди только двух стран – Северной Кореи и Гвинеи Бисау, на одном уровне находимся с такими милыми странами, как Центрально Африканская Республика, Иран и Афганистан. Оценивается политическая культура на базе World Value Survey в части представленных в нем опросов о ценности демократии для населения.

В массе своей население России явно отвергает все демократические ценности. Поэтому я не считаю, что где-то в 21 веке, по крайней мере в его первую половину, будет переход России хотя бы к той демократии, которая существует, например, в Словакии. Это совершенно исключено.

Более того, я бы сказал, что у нас не bad governance. Это такое деление чисто западное на «мальчишей-кибальчишей» и «мальчишей-плохишей». Мы (Россия) такой «мальчиш-плохиш». Для определенных целей bad governance даже очень хорошее: для сохранения самовластия (авторитарного правления), нетраспарентности, неподотчетности, короче говоря, монополии на власть. Прекрасное governance, если о нем судить с точки зрения этой его подлинной цели.

3

По показателям институциональной среды в целом мы тоже находимся не на первых местах – как вы видите, 100-е место в мире. Это другой рейтинг, Global Competitiveness Report, который представляется ежегодно к Давосским форумам. В нем отражена неэффективность государственных институтов и слабость прав собственности. Но этому рейтингу я перестал доверять, так как он строится на опросах топ-менеджеров, а мы уже несколько лет как вошли в такую ситуацию, когда они не говорят откровенно. Была история с Узбекистаном в этом же рейтинге – его убрали из списка стран и пишут, что данные non-available. На самом деле Узбекистан может поставить создателям рейтинга кучу данных, но дело в том, что он стал опережать Чехию по многим показателям. Комментарии, наверное, излишни.

4

Сравнивал я ранги демократических и экономических свобод. Первый (EIU) – это рейтинг демократий журнала Economist. Согласно нему, мы недалеко от Катара и Казахстана и уступаем Иордании. А по рейтингам экономических свобод (EFW и IEF) скорее Казахстан подходит под категорию авторитарной модернизации. Страны ближневосточные опережают по этим рейтингам и некоторые страны Евросоюза. В некоторых из них еще возможна авторитарная модернизация; но в России такого быть не может.

5

Если мы рассмотрим права собственности – то увидим, что верхняя линия – это Литва (этот рейтинг более правдоподобный, чем в Global Competitiveness Report). Здесь Россия уступает даже Казахстану, хотя она и находилась с ним долгое время на одном уровне. И среднемировым показателям. Ее рейтинг 20 – означает, что экспроприация является обычным явлением.

Если провести гипотетические исследования и предположить, что у нас рейтинг экономической свободы находится на среднем уровне стран ОЭСР, то наш ВВП на душу населения вырос бы с 14000 долларов на душу до 29000. Т.е. каждый шаг к экономической свободе ведет к существенному приросту ВВП на душу населения. Но этого не произойдет, потому что экономическая несвобода органически встроена в нашу систему. Если проводить реформы в направлении экономической свободы, то разрушится и российская автократия.

 

Андрей Стародубцев:

Надо сказать, что четыре последние главы этой замечательной книги посвящены конкретным policies, политическим курсам. Эмпирические исследования для трех из них, – моей, Анны Декальчук и Ивана Григорьева, – были выполнены в рамках проекта, реализованного при поддержке РГНФ в 2012-2014 годах. Эти три главы стали важным результатом проекта.

Дискуссия сегодня имеет очень печальный характер, в то время как я хочу быть оптимистичным, так как были и светлые времена в нашей недавней истории. Образовательная политика представляется именно таким светлым пятном – правда, в конце я скажу, что дальше все будет плохо.

Моя глава называется «Как правительство реализует непопулярные реформы: Случай образовательной политики в России». Всем хорошо известно общее мнение, что в условиях демократии непопулярные реформы если и возможны, то проходят очень и очень тяжело. Люди не любят непопулярные реформы, если реформы приносят им боль в течение долгого времени, то они начинают наказывать политиков; сама по себе демократия так устроена, чтобы очень больно людям не было. Соответственно, есть еще точка зрения, что авторитарная модернизация решает дилемму «эффективность против подотчетности», а такая дилемма в демократиях правда возникает, тем простым фактом, что авторитарная модернизация позволяет притупить вопросы подотчетности в пользу эффективности. При этом мы понимаем, что сама идея авторитарной модернизации родилась на примере того, что можно назвать old style autocracies, на примере тех автократий, какими они были без всякого человеческого лица, когда оппозицию можно было целиком отправить в тюрьму, проводить необходимые реформы, а потом их выпускать и уходить на покой. Проблема заключается в том, что таких old style автократий в мире осталось мало; современные автократии все сплошь и рядом соревновательные, электоральные и т.д.; Владимир нам уже объяснил, почему такие автократии сталкиваются с проблемами, типичными для демократий, да еще и свои проблемы к ним присовокупляют. Правда мы знаем, что в соревновательном авторитаризме все-таки используются определенные рецепты, с помощью которых идеи авторитарной модернизации продолжают жить и какие-то реформы проводятся.

Основным рецептом здесь является изолирование реформаторов от групп интересов, от всех, кто мешает проводить эти прекрасные реформы, и «карманы эффективности» здесь являются принципиально важным организационным способом проведения таких реформ: когда мы позволяем реформаторам в определенной области делать то, что они хотят (мы говорим об автократии сейчас), спасая реформаторов от всех негативных последствий, с которыми они во время проведения непопулярных реформ сталкиваются. Проблема заключается в том, что такая стратегия очень затратна для правителя: она бьет по его популярности, да и в принципе сложно себе представить, что можно представить себе карманы эффективности во всех сферах, на всех политических направлениях. И в тех сферах, которые важны для правителя, «карманы эффективности» начинают работать, а в тех, которые не очень важны, «карманы эффективности» лишний раз и не создаются. Прекрасный пример создания такого «кармана эффективности» - это бюджетные и налоговые реформы в 2000 годах, где Владимир Путин явно долго и поддерживал реформаторов, для того, чтобы реформы были запущены и успешно прошли. На этом список заканчивается. Тогда возникает вопрос, а что же делать другим реформаторам, которые не попали в этот список счастливчиков, ради которых могли быть созданы «карманы эффективности». И мой основной вопрос, которым я занимался в этой книге – как реформаторы реализуют социальные непопулярные реформы в условиях отсутствия прямой поддержки со стороны доминирующего актора. Ведь что-то же они должны делать, реформы проходили не только в области налогов и финансов в нашей стране. Для этого я изучил несколько отдельных случаев, которые посвящены реформам в рамках одного поля – это образовательные реформы. Потому что образовательные реформы дают нам такие возможности. В 2000х годах (и часть 2010-х годов), образовательная сфера претерпела много непопулярных для медианного избирателя изменений. Это отличная возможность посмотреть, как реформаторы это делали. Я взял три основных реформы в рамках образовательных реформ. Это не сравнительное исследование, это именно изучение отдельных случаев с целью понять, что делали реформаторы для того, чтобы они были реализованы. Первый пример, это введение единого государственного экзамена – про него я ничего говорить не буду, про него все знают и с ним живут. Второй, это реструктуризация сети сельских школ – об этом знают чуть меньше, но эта ситуация тоже довольно известная. На самом деле, под рестуктуризацией здесь надо понимать сокращение сети сельских школ в России, которое началось в 2002 году и бодро шагает по стране до сих пор. Задача там заключалась в том, чтобы сделать сельские школы более эффективными, при этом понятно, что решение такой задачи бьет по сельским школам в принципе – их надо сокращать, их надо делать конкурентоспособными, это всегда очень неприятные процедуры. Ну, и про третью реформу мы мало что знаем, потому что она вообще не была реализована. Это так называемые ГИФО, государственные именные финансовые обязательства, которые среди журналистов назывались образовательными ваучерами. Идея, которая предполагала, что, выпустившись из школы и сдав ЕГЭ, каждый ученик получает ваучер, на котором написана сумма, на которую он может шиковать в рамках высшего образования. Он может прийти, отдать этот ваучер и получить высшее образование на все деньги, которые положены ему от государства, а остальное доплатить, потому что сумма этого ваучера зависит от того, насколько хорошо этот человек сдал ЕГЭ. Эта реформа была начата и была закончена через 2 года.

Меня интересовали рецепты: что такого должны были сделать и сделали реформаторы для того, чтобы две реформы получились и были реализованы и одна реформа пала жертвой. Поэтому я буду рассказывать ровно об этих рецептах. Первый рецепт, всем хорошо известный, особенно тем, кто любит изучать современные автократии – это кооптация. Реформаторы очень активно используют кооптацию оппонентов для того, чтобы усмирить этих оппонентов. В образовательных реформах самым ярким примером этого была разработка доктрины российского образования. В конце 1990-х – начале 2000-х годов, любые образовательные реформы наталкивались на сильную оппозицию в Государственной Думе и на большое противостояние ректорского сообщества в России, которое имело довольно высокий административный потенциал. Для того, чтобы все эти группы примирить друг с другом и хоть как-то начать реформы, в которых, конечно, образование нуждалось, министерство образования вышло с идеей доктрины российского образования – документа, где будет написано, какое образование мы хотим иметь и что для этого необходимо сделать. Доктрина российского образования писалась в начале 2000 года, до президентских выборов, ее писали представители КПРФ (есть такой известный человек Олег Смолин, который до сих пор в Государственной Думе занимается вопросами образования) и ректорское сообщество. Важный момент заключается в том, что кооптация используется сплошь и рядом. Но образовательные реформы ценны для нас тем, что демонстрируют, когда и как мы можем кооптировать: наши оппоненты могут написать документ, а мы можем его на словах одобрить, а затем растоптать и выбросить. Ровно такая ситуация происходила с доктриной российского образования, а потом с еще одним документом, который был разработан в Государственном Совете. Документ был разработан, после чего он был даже принят в правительстве и даже одобрен президентом: президент вышел на Всероссийское совещание учителей и сказал, что это очень хороший документ, надо, чтобы правительство с ним поработало. После чего документ попадает в правительство. В процессе долгих согласований документ меняется до неузнаваемости и превращается в полноценную стратегию реформ по заветам Центра стратегических разработок начала 2000-х годов.

Другой рецепт я назвал «бюрократическими трюками». Я покажу Вам только один бюрократический трюк. В рамках внедрения ЕГЭ им стало социальное экспериментирование. В начале 2000-х годов ЕГЭ не мог быть принят Государственной Думой, потому что вся Государственная Дума, включая большую часть «партии власти», была против Единого государственного экзамена. Столкнувшись с этим, министерство образования сказало: хорошо, давайте не будем сейчас вводить ЕГЭ, а проведем эксперимент, проверим, насколько ЕГЭ хорошо работает. Социальное экспериментирование – хорошая штука в рамках мирового государственного управления в принципе; в Америке оно очень хорошо работает – берут два штата, в одном вводят какую-нибудь policy, в другом не вводят, и смотрят, что получается. В России социальное экспериментирование выглядело следующим образом: в 2001 году пять субъектов Федерации ввели ЕГЭ. В 2002 – 7; к 2008 их было 83, то есть все субъекты Федерации. При этом никто до сих пор не опубликовал никаких документов о том, как проходило социальное экспериментирование, что проверялось. За эти годы ничего не поменялось в самом ЕГЭ, оно просто было введено. Как вы знаете, в 2007 году мы выбрали новую Государственную Думу – она была прекрасна тем, что была абсолютно послушна; на все вопросы оппонентов ответ был простой – ЕГЭ уже работает, на него перешли уже все школы в стране и все университеты страны. Должны ли мы теперь откатывать его назад? Конечно же нет. Это не сугубо российская выдумка, похоже, что и в демократиях тоже экспериментирование является прикрытием бюрократов для того, чтобы начинать неприятные реформы до того, как с ними согласятся сами политики.

Конечно, в крайних случаях бюрократы готовы пойти на уступки и принести в жертву какие-то части реформ. Таковой уступкой стали ГИФО, образовательные ваучеры – они были введены в качестве эксперимента в нескольких регионах, но потом от них отказались. Когда мы начинаем изучать структуру этих уступок, то, при каких условиях они происходят, оказывается, что это происходит тогда, когда реформаторам вообще-то не очень интересен успех данной части реформы. Если реформаторы видят, что эта часть реформы всех раздражает, то почему бы ее не обменять на поддержку всей реформы в целом. В ходе обсуждения законопроекта о ЕГЭ 2007 года более-менее всегда проговаривалось – вы должны принять ЕГЭ, потому что мы отказались от ГИФО.
Вот эти три стратегии. Что это значит для нас с точки зрения понимания того, как работает государственный аппарат? Какие результаты государственный аппарат получает в результате такого рода действий? Первое: когда мы говорим о возможности реформаторов самим определять повестку дня и самим решать, что они хотят реализовывать – в науке мы называем это state autonomy, государственная автономия бюрократов. Важный момент заключается в том, что мы не должны оценивать государственную автономию бюрократов в стране в целом. В каждом политическом курсе есть свой уровень политической автономии у бюрократов. Они имеют все возможности для того, чтобы создавать этот уровень самостоятельно – не только с помощью политической поддержки со стороны лидера, но и с помощью собственных действий.

Вторым результатом такого исследования является тот факт, что, когда мы создаем высокий уровень автономии во вверенной нам части государственного управления, мы делаем это для того, чтобы публичная оценка наших предложений звучала не так громко. Но зачем нужна оценка? Оценка позволяет нам на ранних этапах предсказать возможные проблемы – мы можем ожидать этих проблем. Если мы поддерживаем высокий уровень собственной автономии в течение долгого времени, то мы не можем оценить принятые решения на ранних этапах цикла, мы замечаем их только тогда, когда это начинает быть очевидным всем. Например, с ЕГЭ была проблема, что внезапно все знали, какими будут задания в этом году, потому что их можно было найти в Интернете – правительство не сразу заметило эту проблему, только тогда, когда ее уже надо было решать. Были и другие вещи, о которых независимые эксперты предупреждали правительство еще в начале 2000-х годов.

Третий результат – решения могут быть приняты, но такой способ принятия решений не позволяет нам легитимировать эти решения. Эти решения не поддерживаются ни обществом, ни элитами. Они поддерживаются только автократами и дай бог, чтобы они поддерживались еще правителем. До тех пор, пока существует поддержка правителя и автократов, решения могут быть реализованы – но это совсем не значит, что как только что-то изменится, эти решения не будут откатаны назад. Мы видим это на примере ЕГЭ сейчас – из года в год возвращается идея того, что ЕГЭ должен быть больше похож на классические экзамены, какие были в СССР, что вузы должны иметь право принимать студентов на основании результатов собственных экзаменов (а не только ЕГЭ), и в этом году об этом говорят уже вовсю. И это важный момент. Такие реформы не долгосрочные, если они не имеют поддержки снизу.

 

Анна Декальчук:

Я расскажу о главе «Выбирая между бюрократией и реформаторами: Российская пенсионная реформа как компромисс в квадрате». Сначала коротко о том, как соотносятся компромиссы (или уступки), реформы и режимы. Затем о том, как компромисс соотносится с некоторыми политическими курсами, в частности, с пенсионной системой, и о том, о чем, собственно, написана эта глава с эмпирической точки зрения. Эмпирические данные для этой статьи были получены при поддержке гранта РГНФ. Как видно из названия главы, разговор в ней идет о компромиссе при принятии и реализации реформ в социально-экономических сферах. Начну разговор с того, насколько компромиссы хороши или плохи для реформ? С общечеловеческой точки зрения, ничего плохого в компромиссах нет, потому что мы можем найти общую точку соприкосновения всех заинтересованных сторон. Надо понимать, что так в демократиях обычно и происходит – если мы говорим о том, как режимные характеристики влияют на компромиссы в процессе реформ, то мы увидим, что компромиссы для демократии очевидно характерны, потому что правительству, группам интересов и избирателю нужно найти некоторую общую точку, common ground в процессе реформ. Что это означает для самой реформы, которую проводят? В процессе обсуждения проекта реформы будут делаться уступки, и, как следствие, контуры реформы могут размываться. В каком-то смысле реформа в отдельных своих аспектах может выхолащиваться. Наконец, когда мы принимаем такую реформу в демократии, то мы видим, что часто эта реформа оказывается компромиссной и половинчатой. Хорошо это или плохо? Как будто бы плохо, потому что цели реформаторов, которые они ставили перед собой в самом начале, не будут достигнуты. Хуже ситуация, когда реформы проваливаются в силу своего компромиссного характера, и это ухудшает положение в реформируемой сфере. Так, мы можем предположить, что если в демократиях нам приходится согласовывать интересы реформаторов, правительства, групп интересов и избирателей, то, может быть, авторитарная модернизация – это лекарство? Если у нас есть железная воля и нет потребности обращать внимание на кого-то, может в таком случае реформы можно проводить, не делая их компромиссными? И действительно, авторитарная модернизация говорит нам о том, что автократу не надо обращать внимание ни на избирателей (т.е. его деспотическая власть высока), ни на группы интересов (т.е. его автономия от групп интересов высока). В таком случае действительно автократ может принять ту реформу, которая изначально задумывалась им и его командой реформаторов. Казалось бы, никаких компромиссов, что, вероятно, хорошо.

У меня есть сомнения на этот счет, и они теоретически обоснованы. Как минимум три сомнения по поводу того, что авторитарная модернизация помогает предпринимать реформы, идущие на благо общества. Первая причина – как часто автократ предпринимает реформы, которые идут на благо общества? Ведь ему нет нужды зарабатывать очки в глазах электората, а это значит, делать что-то, что идет на благо общества, и не нужно. При этом, мы теоретически знаем, что автократы – это рентоориентированные политики, которые, скорее, всего будут предпринимать такие реформы, которые будут помогать им только увеличивать возможность получения ренты.
Вторая причина в том, что несмотря на то, что автократу не нужно обращать внимание (или не так активно обращать внимание) на электорат и группы интересов, ему очень нужно обращать внимание на свою выигрышную коалицию, т.е. на те группы политической элиты, которые делают его власть возможной и стабильной. Это значит, что если реформа может каким-либо образом помешать получению ренты со стороны выигрышной коалиции автократа, то такая реформа будет блокироваться со стороны той части выигрышной коалиции, которая проиграет от этой реформы. Таким образом, автократу нужно делать уступки, но не в отношении избирателя, а своей выигрышной коалиции.

Наконец, последнее. Не надо забывать о том, что после принятия реформы, ее нужно еще имплементировать, провести в жизнь. В этой связи автократ зависит от государственного аппарата на стадии имплементации реформы, поскольку именно бюрократия обладает инфраструктурной властью (state capacity) и это значит, что автократ должен обращать внимание на интересы государственного аппарата и идти на компромиссы в его отношении. Вывод, который я делаю из этого несложного теоретического рассуждения: компромиссы характерны как для демократий, так и для автократий.

Другая проблема – есть политические курсы, для которых компромиссы особенно вредны. Чаще всего, это очень комплексные, сложные технически и имеющие долгосрочные последствия политические курсы. Пенсионная политика – это как раз такой очень сложный курс. Мой вопрос: обречены ли такие реформы, вне зависимости от того, в каком режиме они проводятся? Всегда ли они будут компромиссными?

Удивительным образом, эмпирическая реальность подсказывает, что нет. И стабильные либеральные демократии, и жесткий авторитаризм отлично справляются с проведением таких сложных реформ, как пенсионная. Однако, действительно, для соревновательных электоральных авторитаризмов провести такую реформу – проблема. Ровно потому, что такой авторитаризм берет худшее из обоих миров: требуются компромиссы из-за демократических характеристик (политические бизнес-циклы, выборы, etc.) и из-за авторитарной природы (рентоориентированное поведение элит и т.д.). Выходит, что такие авторитаризмы вынуждены делать двойные компромиссы.

Наконец, об эмпирике этой главы. В центре главы находятся две попытки пенсионной реформы в России, в 1997-1998 годах и 2000-2002 годах (и несколько лет после). Итак, почему реформа 2002 года оказалась компромиссом в квадрате? Причины, как мне они видятся, можно разделить на три. Первая, естественно, кризис наследования, который происходил, когда Борис Ельцин ушел и к власти приходил Владимир Путин – в ситуации высокой неопределенности Путину требовалось увеличение электоральной поддержки и повышение лояльности к новому правителю со стороны электората и со стороны государственного аппарата. Вторая причина – это институциональные особенности государства в тот период: избыточность и низкое качество бюрократии, патрон-клиентские отношение внутри бюрократии и т.д. Третья – особенности самого политического курса. Надо понимать, когда происходит реформа пенсионной системы, в краткосрочной перспективе она производит огромное количество проигравших; в первую очередь, это дополнительная нагрузка для работающих людей – они должны платить больше налогов, чтобы поддерживать распределительную систему пенсионную, и одновременно с этим какие-то деньги должны перечисляться на накопительные счета. Реформа имеет отложенный эффект – она кормит людей обещаниями о том, что дальше все будет хорошо и система будет работать. Как итог, мы видим, что реформа 2002 года действительно оказалась компромиссом в квадрате. Она привела к субоптимальному содержанию пенсионной политики и в скором времени сломалась. Кроме того, в самом начале 2000-х годов в рамках реформ Владимир Путин делает ставку на бюрократию и на государственных инсайдеров, а не на реформаторов. И, как вывод, мне кажется, что то, что Герберт Саймон еще давно назвал «методом satisfying» – т.е. принятие реформы, которая на данный момент кажется удовлетворяющей все интересы, но при этом не является наиболее эффективной – этот метод стал методом проведения реформ не только в области пенсии, но и в области социально-экономического развития России в 2000-е годы.

 

Вопросы:

Нина Ильченко:

Вопрос по поводу терминов к Анне Декальчук. Почему Вы выбираете слово компромисс, а, например, Андрей Стародубцев, говорит об уступках? Второй вопрос – применительно к тому, насколько эта реформа может быть использована административным аппаратом, Вы используете термин Теды Скочпол, но что не позволяет Вам говорить о первых двух элементах, демократических и авторитарных компромиссах, как о state autonomy?

 

Сергей Цыпляев:

Мне представляется, что есть некоторый элемент большевизма в подходе к вопросам компромиссов, что компромисс был всегда буржуазный и плохой, а отстаивать свою позицию до последней капли крови – это достойное поведение. Я вижу, что закладывается изначальная аксиома, что реформа и реформатор – это хорошо, а отсутствие реформ – это плохо. Попробуйте положить вашу схему на коллективизацию и индустриализацию, которую проводит Сталин, не считаясь ни с чем и не занимаясь гнилыми компромиссами. Это один вопрос, так как все же реформы и реформатор – это не всегда позитивно. Исходить из того, что реформа всегда должна быть проведена во что бы то ни стало, это подход достаточно большевистский.

Вторая позиция – мне показалось, что у вас возник поколенческий детерминизм. У меня такое ощущение, что в каждом поколении идет непрерывное сражение между разными частями этого поколения. Поколение семидесятников поколение путинским назвать невозможно, потому что там есть совершенно разные категории: одни старались провести реформы, а другие бились за то, чтобы после революции произошла реставрация. Поэтому возникает впечатление, что поколение – это не метод объяснения ситуации, а что есть некоторые объективные процессы, которые происходят в любой революции. Поколение задает только такт, скорость происходящий процессов. Когда одни люди уходят, другие приходят на это место и скорость смены поколений – это определенная тактовая частота, с которой идет история. Если политические процессы ускоряются (т.е. руководитель, как в Америке, меняется через 2 срока по 4 года), то и темпы развития ускоряются. Но это все равно только тактовая частота. Третья позиция – я бы не согласился с Вашим утверждением, что Россия была довольно развитой страной с точки зрения ВВП в советское время, потому что никто не знает, что такое ВВП в Советское время в отсутствие рынка и понимаемых цен. Высчитывать ВВП, записывая туда всю военную технику, которую никто никогда не покупал – довольно сложно. Это была крайне архаическая примитивная экономика, основанная на продаже сырья и производстве военной техники. А все остальное – закупалось. В целом, эта архаическая ситуация нам и досталась.

 

Дмитрий Травин:

Детерминизма здесь нет, конечно, надо использовать самые разные подходы. Анализ с позиций поколений – это один из возможных подходов. Он дополняет и классовый подход, хотя тот и не очень плодотворный. Активно используется анализ с точки зрения групп интересов. Если и школа гендерного анализа. То есть все используется в целом. Я обратил в своем выступлении внимание на тот подход, которому уделяют меньше внимания – в России анализ поколений нигде не институционализирован. В этом случае, мне кажется, что смена поколений объясняет очень много в происходящий событиях. Допустим приход шестидесятников в горбачевском руководстве – здесь поколенческий фактор очень важный; шестидесятнические идеи очень быстро были внесены в реформы.

 

Анна Декальчук:

По поводу термина компромисс. У меня есть эмпирическое объяснение. Когда Андрей говорил о ГИФО, он говорил, что отказ от ГИФО был уступкой: примем ЕГЭ, мы ведь не приняли ГИФО. В отношении пенсионной реформы, мы видим, что в 1998 году, когда был принят план пенсионной реформы – он не случился, в частности, из-за дефолта 1998 года. Но когда он был принят, и команда реформаторов, и команда бюрократии смогли договориться относительно итогового текста. И именно этот текст я и называю компромиссным, поскольку ни одна из сторон не отказалась ни от чего, но они попытались совместить свои взгляды и позиции. Такое согласование произошло снова в 2001 году – так что они взяли одно компромиссное решение и нашпиговали его дополнительными компромиссами. При этом реформаторы были не очень рады тому, что им пришлось соглашаться с предложениями министерской бюрократии, так как в версии 1998 года не было произведено достаточных подсчетов, а в силу техничности пенсионной реформы, эти подсчеты нужны, чтобы быть уверенным в том, что эта вся модель будет устойчивой.

По поводу второго вопроса: когда мы говорим об автономности государства, мы имеем в виду, что лица, принимающие решения, могут не обращать внимание на мнение групп интересов. Когда мы говорим о capacity, мы говорим о том, как имплементируются реформы. Поэтому эти две характеристики мы встречаем как в демократиях, так и в автократиях.

Я не имею в виду, что компромисс - это всегда плохо. Я только хочу сказать, что конкретно в пенсионной политике в силу ее особенностей, связанных со сложностью ее реализации, в случае, когда реформаторам приходится учитывать в своем проекте позиции других, мы получаем Франкенштейна, в котором есть элементы, нацеленные на приватизацию пенсионной системы (на введение накопительного элемента), но при этом сохраняющие перераспределительный механизм. Иногда эти две совмещенные противоестественным образом части в итоге образуют неустойчивую политику. Ее слом мы видели в 2005 году, когда случилась монетизация льгот, и чтобы как-то успокоить пенсионеров, деньги из накопительного элемента были переброшены в перераспределительный котел. И сейчас тоже говорить о том, что наша пенсионная система устойчива, я бы побоялась.

 

Владимир Гельман:

Анна упомянула, что в таких неконкурентных авторитарных режимах сложные реформы, вроде пенсионной, проводить легче. В тексте есть ссылка на опыт Казахстана. Там правительству Назарбаева в 1990-х годах удалось осуществить реформу вполне успешно, поскольку она не была привязано к циклам выборов. Провести решение, минуя группы интересов, оказалось легче, чем в ситуации, в которой оказалось правительство в России в начале 2000 годов. Правительству Назарбаева на компромиссы идти не пришлось: там не стояли ограничители, и при этом была дееспособная бюрократия, которая выполняла указания по проведению реформы, идущие сверху. В российском случае этих условий не было, поэтому реформа оказалась половинчатой.

Что касается характеристик пост-советского развития. Конечно, ВВП на душу населения очень плохой показатель, потому что с одной стороны он учитывал много всего, что в условиях регулируемых цен имело сомнительную ценность, с другой – военная продукция, которая составляла огромную долю производства, и с третьей стороны – не учитывалась в официальных отчетах эксполярная экономика, домохозяйства и т.п., и делались немалые усилия по тому, чтобы оценить их размер в конце советского периода. Тем не менее, экономисты пытались провести оценки даже с учетом всех этих искажений. Я бы сказал, что в международных сравнениях, даже не смотря на многочисленные структурные проблемы, уровень развития Советского Союза был совсем не таким низким, как в тех условиях, в которых проводили модернизации страны третьего мира. Есть индикаторы – уровень урбанизации, продолжительность жизни, образование и т.п. С точки зрения формальных критериев все было не так плохо. Но структурные реформы откладывались на протяжении десятилетий и в итоге мы получали перекосы в развитии. Это касалось и экономики, и социальной сферы. Вот Даниэль Трейсман, автор известной книги The Return: Russia’s Political History from Gorbachev to Yeltsin, дает ссылку на работу специалиста по медицине, где говорится, что что в Советском Союзе было много врачей, но при этом только пятая часть врачей умела прочесть кардиограмму. Мы говорим об этом, как о хорошем уровне развития (врачей было много), или как о плохом – значительная часть этих врачей не имела навыков, необходимых специалистам? Так что структурные проблемы носили фундаментальный характер. Низкое качество управления касалось всех сфер жизни и экономики. Этот разрыв не был преодолен в ходе авторитарной модернизации.

 

Павел Кононенко:

Название «Авторитарная модернизация» меня начало смущать, так как такая авторитарная модернизация как нацгвардия – вчера ее нет, а сегодня – есть. Примеры, которые вы приводите немного другие: какие-то группы соглашаются, какие-то нет. Это два разных пути – либо авторитаризм был всегда и в 2000-х годах тоже, либо тогда он был поменьше, чем сейчас.

Вопрос:

Вопрос по поводу политических бизнес-циклов. Возникло ощущение, что в какой-то момент реформы перестали появляться вне бизнес-циклов. Как бы вы оценили эту ситуацию? Либо вообще нет желания проводить реформы, либо настолько электоральная составляющая стала таким сдерживающим фактором правительства, что вне электоральных циклов она просто мешает проводить реформы.

 

Владимир Гельман:

О бизнес-циклах. Мы наблюдали с 2000 года, как всякий раз новый президентский срок сопровождался реформаторскими намерениями – некоторые воплощались, некоторые нет. Хороший пример – монетизация льгот; в 2004 году она была запущена, вызвала протест и после этого слово «реформа» решили не использовать, а стали использовать слово «модернизация». Действительно, такое явление есть, и оно не специфически российское. Впервые оно было обнаружено в Америке. Новый президент запускает реформы, но до того, как проходят новые выборы в Конгресс посредине президентского срока полномочий. То же самое и у нас. Все протесты усиливают опасения властей, что накануне выборов реформы проводить нельзя. Вот Казахстан показывает, что там, где таких опасений нет, там можно проводить длительные реформы без рисков со стороны политических бизнес-циклов.

Это существенный недостаток, присущий как демократиям, так и электоральным авторитарным режимам. И даже сейчас в риторике министерств, которые пытаются продвигать реформы, звучит то, что все будет меняться после 2018 года, не раньше. За этим стоит страх правительства, что его шаги дадут некоторый негативный результат, что отразится на выборах.

К вопросу об авторитарной модернизации. Политический режим в России претерпел большую динамику за пост-советский период. Однако в политике авторитарной модернизации главной составляющей было сделать так, чтобы принятие решений не зависело от общественного мнения. Этот курс правительство пыталось осуществлять в разных политических условиях.

 

Андрей Стародубцев:

Павел поставил принципиально важный вопрос о характеристики описанных нам реформ как авторитарной модернизации. В целом, я бы разделили период 1990-х – 2010х годов на три этапа. На первом этапе – в 1990-е годы, после реформ Гайдара – полицентричная система власти блокировала возможности реализации непопулярных реформ. В 2000 – 2005-е годы правительство воспользовалось общественной и политической консолидацией вокруг фигуры Владимира Путина и нарастающей тенденцией использования авторитарных практик для проведения тех реформ, для которых не было возможностей в 1990-е годы. Наконец, после 2005-го года Россия демонстрирует расцвет авторитарного режима на фоне постепенного отказа от сложных реформ. С этой точки зрения, начало 2000-х годов – яркий пример авторитарной модернизации.

 

Анна Декальчук:

Глава Ивана Григорьева в книге посвящена реформе трудовых отношений, и вопрос, который он ставит – может ли быть модернизация демократической? И он отвечает, да, может. Как мне представляется, задача состояла в том, чтобы вынести сам режим как объясняющую переменную за скобки, не объяснять ничего режимом как таковым, а объяснять более конкретные нюансы и детали, как это делалось. В этой связи мы видим, что в начале нулевых применялся довольно большой инструментарий по проведению реформ, который был абсолютно демократическим в том, что касалось реформы трудовых отношений – там была настоящая битва между профсоюзами и реформаторами. С точки зрения пенсионной реформы, там был набор демократических и авторитарных методов. В образовании – там была хитрая лазейка, как обойти демократические процедуры. То есть мы режим как таковой оставляем за скобками в рамках этих глав. В вопросе о том, что было причиной, а что следствием, я по-прежнему считаю, что то, как наше правительство научалось обходить демократические механизмы принятия решений в начале 2000-х годов, во многом стало некой институционализированной практикой, которая привела к укоренению авторитарного режима в России.